乡村振兴战略背景下，城乡融合发展与乡村振兴互促互进

2021年11月27日，第十一届中国县域现代农业发展高层会议顺利召开。中国区域科学协会理事长、国家发改委国土地区经济研究所原所长肖金成以“乡村振兴战略背景下，城乡融合发展与乡村振兴互促互进”为题作了主旨发言，本文根据发言内容整理。

一、对城乡融合的认识

讨论城乡融合，首先应明确“城”的涵义是什么，“乡”的涵义是什么。我认为，“城”指的是城市和城镇，“乡”指的是农村，这是两种不同的人类居住生活的聚落形态。城市和城镇是主要从事二三产业的人口聚集区。农村是从事农业生产为主的劳动者也就是农民聚居的地方，农业必须依托耕地，农民种田不能离耕地太远，所以，农民居住的村庄一般是分散的，规模也不可能很大。城市和农村本就是连在一起的。农村除特殊情况外一般分布城市周边，城市不能离开乡村，乡村也不能离开城市。农民生产粮食和其他农产品，除自己和家属消费外，销售到城市和城镇，消费者主要在城市。城市和城镇生产的工业品，农村居民也是消费者，城市和农村形成了比较稳定的交换关系。当然，随着城市规模的不断扩大和交通条件的根本转变，城乡交换关系的范围已成倍的扩大了。我国现在城镇化水平已超过60%，意味着有9亿人左右居住在城市和城镇，只有5亿人左右居住在农村。1979年，全国10亿人，居住在城市和城镇的人口只有2亿人左右，居住在农村的人口八亿左右。考虑问题要考虑这些变化，城乡关系已发生了根本的变化。讨论城乡融合，必须立足于这一基本情况，不能还拿40年前的思维分析当前的问题。40年前，农民主要为自己生产，自给自足是主要的生产经营方式，商品化程度很低，现在，主要为城市人生产，是商品生产者。研究农业的学者，制订农业政策的官员，不能仍用40年前的思维。

二、城乡融合发展首先需要制度的一体化

从区域的角度来说，城市和农村是连在一起的，不可能相互脱离。但是为什么提出城乡融合，促进城乡融合，城乡融合到底是什么含义？要从城乡二元结构说起，二元结构不是指作为第一产业的农业和作为第二产业的工业有不同的分工，农业是依托土地生产农产品，工业是在工厂里生产工业品，这是产业分工。我们现在所说的二元结构是指制度上的二元结构。

1.城乡二元结构

首先是户籍二元结构。我国的户籍制度分为城市户籍和农村户籍。从改革开放开始，学者们就呼吁废除城乡户籍二元结构，直到现在也没有废除。现在有将近3亿的农民工，他们进城务工经商，很多人已经在城市工作几十年了，但是农民的身份并没有改变，只是因为他们是农村户籍，农民工的称呼也就无法改变。不仅只是称呼与城市居民不同，农民在城市也没有享受到和城市居民同样的待遇，比如说劳动报酬、社会福利、各种保障、政治权利等。如农民工的子女上学问题在80年代的时候城市是不管的，所以，农民工自己建立农民工子弟小学。现在，子弟小学取消了，上学比以前更难了，尤其是考大学，还要回到原籍去考。一些地方为了人为提高城镇化水平，采取一些手段让农民转为城市户口，而不是取消二元户籍，也有一些地方如上海和深圳已宣布取消二元户籍，但只限于本地居民的城乡二元户籍。

土地二元结构。农村户口当然也有优越性，就是拥有农村户籍的人可以拥有宅基地，而城市居民则不能拥有宅基地。宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农村土地要变成城市土地需要履行很多程序，农村土地现在实行承包制，农民有承包权。城市土地所有权归国家，使用权归机构和单位，城市土地的使用权可以通过市场进行转让，转让价格是市场化的。农村集体土地转为国有土地按照一定的标准给予补偿，而不是按照市场价格转让，中间差价成为政府收入，由此出现了土地财政，农民的土地转眼间就变成了政府的钱袋子，农民的利益是不是受到损害是显而易见的。当然，土地的价格不都是一样的，按照马克思的理论，土地价格是由极差地租和绝对地租决定的，靠近城市的土地价格很高，而远离城市的土地价格就很低。农村土地集体所有，有集体的成员权问题，宅基地使用权的流转受到法律的限制。总之，土地二元结构带来了很多难以解决的问题。

社会保障二元结构。现在是城市的社会保障水平远远高于农村，未来很可能农村高于城市。不是水平高低问题，问题是都是中华人民共和国的居民，社会保障制度为什么不同。社会保障制度包括医疗保障、养老保障、最低生活保障等，不管在城市居住还是在农村居住，都应该享受同等水平的社会保障，农民的保障和城市居民的保障应是一样的。

规划的二元结构。我国的城市按照法律必须编制规划并得到批准，必须按规划进行建设，而多数农村未纳入规划。农村规划相较于城市规划和城镇规划来说，目前基本上没有广泛推开。因为农村规划也需要付费，规划单位收取的规划费也不会很低。农村的规划标准也没有确定。农村没有规划，所以农民根据自己的需要在自己的宅基地上建房子，房子的样式和高度由自己决定，既不违法，也不违规。很多地方政府到农村拆“违建”，是政府在违法。实际上，现在很多城中村因为没有规划，农民就在自己的宅基地任意建房子，甚至在宅基地上建高楼，最典型的就是深圳“城中村”的“握手楼”，数量很多。深圳市政府就非常理性，没有一股脑地给拆掉。倒是很多地方在拆“违建”，规范说法是拆除违规建筑，违规建筑就是没有按规划进行建设，你没有规划违的是什么规。你的规划编出来之前人家的房子就在那里，要拆迁就要合理补偿。引出的问题就是做规划的时候为什么不做城乡一体化规划？把城市和乡村进行统一规划。

交通的二元结构。交通建设与管理也没有一体化。城市道路由交通部门来修，而农村道路要农民集资来修。现在的情况有所改变，农村修路政府给予补贴，并非由交通部门根据规划去修建。

2.城乡一体化

我国的城乡二元结构是非常明显的。对城乡二元结构问题和城乡差距问题，党中央、国务院十分重视，“五个统筹”中有“城乡统筹”，后来又明确提出城乡一体化，现在提出城乡融合。我认为这三者是递进的关系。城乡统筹的主体是政府，将实行不同制度、不同形态的城市和农村放到一起考虑，解决城乡分割和城乡差距的问题。城乡一体化是认识到城乡分割是造成城乡差距的原因所在，试图逐解决并开启解决城乡分割的尝试。而城乡融合提出了解决三农问题和城乡差距的目标，通过城乡融合实现乡村振兴。城乡融合既是手段，也是目标。

很多问题都出在二元结构上，所以提出城乡一体化。包括户籍制度一体化、土地制度一体化、社会保障制度一体化、规划一体化、交通一体化、市场一体化。这6个一体化都包含了城乡融合的意思，不能把城市和农村截然分开。一体化是一个过程，其结果就是城乡融合，因此，城乡融合是最高境界。

二元结构是历史形成的，积累了很多问题，现在改起来也是比较难的。如社会保障一体化，能不能把城市社会保障和农村社会保障拉平，从理论上看完全没有问题，城市户籍的人和农村户籍的人都享受全国一致的社会保障，这个观点提出很久了，但现实是需要巨额财政资金，政府没有足够的钱，一定要从现实出发去提出解决问题的方案。社会保障一体化就是一个过程，朝着城乡融合的目标迈进，并不断加快。城乡融合首先是制度上的一体化，需要思考还有哪些问题可以做，在可能的情况下能够去做那些事情，不断有所改善，有所进步。

比如上海和深圳已经率先推出了户籍制度一体化，深圳和上海已经不再区分城市户籍和农村户籍了，所以户籍一体化应该首先实现，而且实施起来不是很困难。过去农民非常希望改成城市户口，但是制度上不允许，转户是需要条件的，只有上大学、工厂招工、参军提干，才能迁移户口，符合条件的人极少。现在大中城市都放开了，只要你愿意，就可以转成城市户口，但是很多农民不希望改成城市户口。为什么呢，因为拥有农村户籍可以保留承包地、宅基地、还有各种补贴等权益。尽管我们的政策表明，农民转为城市户籍政策以后，各种权益不受影响，他们就是不相信。相反，有的人有城市户口，想转为农村户口却不可以。这是因为有的城市人想到郊区搞一个农村户口，这样就可以分到一块宅基地，在宅基地上建房与自己买别墅相比，价格要差很多，所以现在不允许城市户口转为农村户口。所以很多人质疑，“为什么农民进城落户可以，城市人下乡落户不行”，原因是土地和户籍存在二元结构，存在很大的利益差。取消了城乡二元户籍，很多问题就有了解决办法。

十八大报告提出农业转移人口市民化，农业转移人口就是农民工，也就是从农业领域转移出来的劳动者。农民工之所以要市民化，是因为农民工已经在城市工作生活了很多年，子女能不能够入学？能不能和城市居民获取一样的报酬？能不能享受和本市居民平等的社会保障和公共服务？我认为农民工和城市居民的福利待遇、社会保障应该是一样的。城市也有条件解决这些问题，农民到城市工作为城市做了很大贡献，每天上班，每天消费，依法纳税，带来了城市的繁荣，城市就应该为农民工提供和本市有户籍的居民相同的公共服务。农民工市民化和农民市民化的概念是完全不同的。农民为什么要市民化，市民和农民相比有什么优越性，农民有宅基地，有承包地，有集体经济权益，市民化意味着这些权利要丧失，因为市民没有这些权益。城乡一体化不是城乡一样化，有人认为城乡一体化就是把农村变成城市，住火柴盒式楼房，道路横平竖直，不让农民养猪养羊养鸡。农村人问，城市人可以在家里养狗，为什么不让我在家里养鸡？城市人住楼房，不是说不愿意住平房，而是地价很高，只好提高容积率，以降低居住成本。农村风貌具有民族特色，承载了历史记忆，是新进入城市的人魂牵梦绕的地方，应该加强保护，不能大拆大建，大拆大建是十分愚蠢的行为。关于承包地，40年前是一种权利，现在已变成一种责任，再过40年，就是一种包袱，他的子女要去缴纳撂荒费。

三、乡村振兴和城乡融合的关系

目前我国城乡差距还很大，搞城乡统筹、城乡一体化、城乡融合的主要目标还是缩小城乡差距。这个城乡差距首先体现在公共服务的差距，实际上体现在这几个方面，一是教育；二是医疗；三是社会保障，尤其是低保，城乡低保的水平应该一致起来。

乡村振兴战略可以简单概括为9个字，这9个字虽然简单但内涵丰富，就是“农业强，农民富，农村美”，做到这9个字，就实现了乡村振兴。农业强，是指农业实现了现代化，生产出优质安全足够的农产品，并使农产品的价值成倍地提高。农民富指让农民富裕起来，是从事农业的农民富起来，不是挖矿、搞房地产、搞工业富起来。农民去开矿、农民去搞房地产、农民进城务工，就不是农民了。不能把华西村看成农村，更不能把中关村看作农村。农民富了，对环境改善就有了追求，有钱去改善环境，农村美并不难。我认为农业强是基础和前提，农业不强农民很难富起来。

农业强的主要路径是农业现代化，没有农业现代化，八亿农民搞饭吃，中国也难以实现现代化。农业的技术含量不高、农产品市场价值不高、农业的纯收益不高是实现农业现代化的难题。满足不了城市对农产品的需求，城市人不愿意出高价购买，农产品价值难以实现，农民就富不起来。所以农业一定要强起来，要促进工业反哺农业，城市带动农村。但是工业反哺农业的管道还不通，城市带动农村的纽带还不多。要把管道建起来，把纽带拉起来，还需要进行持续探索。

对推动工业反哺农业，城市带动农村，我提出如下建议：一是支持城市资本下乡投资农业，发展现代农业。二是支持农业合作社发展，解决耕地碎片化，促进土地规模化。三是支持建立田园综合体等模式，通过一、二、三产业融合发展，提高农业的附加值。四是吸引人才从事现代农业，户籍制度解决了，二元结构解决了，人才才会到农村去创业。回到农村，再也回不到城市，他就不会到农村去，到农村发挥不了作用或收入很低，也不会到农村去。五是建设特色小镇。依托特色产业和农村原有基础，吸引实力强的企业，合作规划、建设、运营，既能改善当地农民及其他就业者的居住条件，也能够吸引城市退休职工养老、休闲等，实现更高层次的城乡融合。

文章来源：“中农富通”微信公众号2021年12月29日