肖金成：以人为本的国土空间发展蓝图

导读：规划、建设、发展要以人为核心。在人与空间的互动中，不断优化开发格局，形成经济社会广泛、全面的高质量发展。

从2003年起，中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成就开始进行我国国土空间结构调整思路、国土空间规划体系、国土空间开发格局、国土空间开发战略等系列研究工作。新年之际，《中国投资》专访了肖金成，他从未来人口结构、空间结构、产业结构的变化，区域中心城市、都市圈、城市群的演进等方面发表了对未来区域发展的趋势展望。

《中国投资》：今年开始进入了21世纪的第三个十年。从区域发展的角度看，会有哪些变化趋势？肖金成：未来十年空间开发格局会发生很大变化。

首先是人口结构的变化。我们国家的城镇化，过去是大量农民工进城，人到城里就业，但是家属没有进入城市。现在国家在大力推进农业转移人口转为市民、放开户籍制度，这两个政策性的变化会带来人口结构的变化。客观上讲，过去城镇化水平提高，是农民工进城打拼，同时工业化创造了大量的工作岗位，吸纳了大量劳动力，所以很多人离开农村进入城市。我判断未来他们中的一部分会回到农村去，因为他在城里户籍没有解决，也没有居所，家属也没有在城里，他们陆续会回到农村；另一部分是新生代农民工，他们在农村生长，读了初中高中，这批人进了城，他们和第一代农民工相比有很大变化：第一，对农业不熟悉，对农村也没有留恋，他进了城，就要在城里待下去，他们要成为城市人的意念很坚定，这批人是下一步城镇化的主体。他们中的一部分人在城市结婚生孩子，成为城市常住居民。另一部分人，即使家属在农村，也要想办法把家属和孩子接到城市来。所以未来若干年有一个双向流动的问题，第一代的农民工陆续回到农村去，新生代农民工和他们的家属陆续到城里来。我感觉人口结构的变化在未来十年是非常大的，这也是我国城镇化的动力所在。

《中国投资》：人口结构和空间结构是互动的。这些进城的人会到哪里去呢？肖金成：这就是第二个趋势，未来空间结构的变化。改革开放40年，发展最快的地方一是在沿海。沿海地区发展外向型经济，大进大出，两头在外，他们生产的产品出口到国外，订单来自于国外，象珠三角、长三角和山东基本上都是外向型产业。二是在大城市。大城市基础设施比较完善，产业基础比较雄厚，吸纳了大量产业，劳动力也会随之集中。产业集聚在沿海和大城市，当然人口也会向沿海和大城市聚集。

未来十年，随着双循环即内循环和外循环相互促进，并以内循环为主体。国家将采取措施，扩大国内需求，沿海地区的企业由主要面向国外市场转为主要面向国内市场。这意味着哪里有需求，产业就向哪里集中，劳动力也会向哪里集聚。国内市场的扩大带来产业向内地转移，同时带来人口的集聚，但是我认为产业会向内地的大中城市集中。我的观点是中等城市交通比较便捷、产业基础比较完善、人才有充分的供给，将成为我国未来人口集中的主要方向。

现在国家在控制超大城市的发展，防止一市独大。十九大报告明确，促进大中小城市和小城镇协调发展。通过建设现代化都市圈，疏解超大城市和特大城市的功能，促进产业转移，控制其更快发展，变“虹吸效应”为“辐射效应”，从而带动周边区域的发展，人会随着产业向周边城市集聚，这也是演化中的结构变化。都市圈不仅仅沿海有，中部地区、关中地区、成渝地区这些地方的都市圈会成为未来人口的聚集地。

未来人口会向区域性中心城市集中，所谓区域性中心城市就是地级市的中心城区，人口在50—100万，未来将成为城镇化的主要承载地。双循环会带来空间结构的变化，市场在哪里，产业就在哪里集中：（1）中部地区因为人口密集，河南、湖北、湖南这三个省随着居民消费水平提高、市场扩大，产业会加快聚集。（2）成渝地区因为人口很多，有一亿多人，劳动力丰富，资源也比较丰富，产业也会加快聚集。（3）关中地区随着黄河流域的生态保护和高质量发展战略的实施，在生态环境比较好和水资源比较丰富的地方，也会聚集产业和人口。未来，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、关中形成五个大的聚集点，河南、湖北、湖南、江西构成中部聚集区。这样东部有三大块，西部有两大块，中间有一大块，未来十年空间结构的变化，过去是沿海一线，现在加上中部和西部人口密集、交通。

《中国投资》：这些是空间结构的变化，那么产业结构的变化是怎样的？

肖金成：现在服务业加速向大城市、特大城市和超大城市集中，制造业向中小城市集中，农产品加工业和康养产业向小城市和小城镇集中，形成产业的梯次型空间分布。

《中国投资》：您对空间发展趋势的判断中，对区域中心城市寄予了厚望。肖金成：城市是区域的中心，区域是城市的载体。区域靠城市来带动，城市靠区域来支撑。区域发展水平取决于中心城市对区域的辐射力和带动力。

区域中心城市一般是指具有一定规模的能够辐射带动周边地区的城市。其基本特征：一是有一定的首位度，即比区域内第二个城市的人口规模和经济规模大一到二倍或等于二三四位城市的规模之和。二是有比较大的腹地，腹地半径50至100公里；三是交通比较便捷，有铁路、高速公路和机场，有条件吸引产业聚集。城市规模根据区域发展条件的不同有大有小，有的超过50万人，有的超过100万人，少数城市超过300万人。随着城市规模的扩大，其辐射带动的区域半径也越大，有利于推动经济要素优化配置，支撑和带动区域经济发展。区域中心城市的形成具有客观性，是城镇化过程中人口经济社会活动向一个地区集中演化而成；同时也具有主观性，区域中心城市在城市群之外，促进区域中心城市的发展有利于区域协调发展战略的实施，因此，应支持区域中心城市的发展，通过政策支持，加快产业集聚和人口集中，从而促使城市规模的扩大，带动周边地区的发展。随着我国工业化、城镇化、农业现代化和信息化的深入推进，可以预见未来在我国将陆续发展起来一大批规模较大的区域中心城市。

区域中心城市辐射的半径一般为50公里至100公里，辐射范围一般在2万平方公里左右，人口300万至500万人左右，和我国的地级市规模相当。我国共有地级行政单元333个，其中地级市293个，地区7个，自治州30个，盟3个，根据2018年户籍人口统计，1000万人以上有9个，500万人至1000万人有92个，300万人至500万人有90个，100万人至300万人有105个，小于100万的有37个。300万人以上的地州市占57.36%。从这些数据来看，大多数地级市的中心城区可发展成为区域中心城市，城市人口100万人左右，城市群之外的区域中心城市约有150多座。一些区域范围大，城市数量少的地区，应将区位条件好，腹地比较大的县城培育发展为区域中心城市。为促进欠发达地区的发展，应根据因地制宜的原则和据点式开发模式，加快建设区域中心城市，使之能辐射带动更大的区域范围，构建比较合理的城市体系。

加快区域中心城市的发展，重在发展产业，而非发展房地产。必须完善其功能，增强其产业承载能力和人口吸纳能力，使其具有一定的首位度。首先，加快区域中心城市交通基础设施建设，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域中心城市的腹地。第二，以增强经济实力为基础，以改革创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革，打破对现有生产力发展的束缚，重点从产业结构、区域功能、空间布局和环境风貌等方面入手，通过产业聚集、环境重整、形象重塑，提高区域中心城市的发展水平。第三，提高区域中心城市的文化品味。加大对教育的投入，不断提高人的综合素质，特别是文化、文明素质。抓住国家深化文化体制改革的契机，培育文化产业，打造文化品牌，提高区域中心城市在本区域内甚至是全国范围内的影响力。第四，创新城市管理理念。确立适应社会主义市场经济要求的城市管理思想，建立符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，着力提高管理水平。建立精干、智慧、高效的政府管理系统，强化城市依法管理的职能以及应对突发事件的能力。第五，以中心城市为核心，构建合理的城镇体系。城镇体系包括周边的县城和小城镇，一般来说，县城属于二级城市，小城镇属于三级城市，应统一规划、建设和管理，使区域内城市结构更加合理。第六，加强城乡融合，促进乡村振兴。随着中心城市要素的聚集，规模的扩大，实力的增强，应加大力度支持农业发展，工业支持农业，城市带动农村，实现城乡规划一体化、交通一体化、市场一体化、公共服务一体化，把农业现代化、提高农民收入、缩小城乡差距，作为地级市政府的重要任务和考核指标。现在把农业现代化、农民收入提高、农村风貌改变加到县政府身上，力难胜任，效果也不会很好。现在我们的体制是压力传递，权力在上面，责任在下面。作为基层政权的乡镇政府，财力最薄弱。

《中国投资》：您曾提出，“十四五”期间，都市圈会是区域发展的重点目标。

肖金成：城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量产业和人口，获得快速发展。随着规模的扩大和实力的增强，城市对周边区域产生辐射效应，形成一个个城市圈或都市圈。城市不可能孤立存在，与周边的农村和小城镇存在不可能割断的经济联系，周边的农村为城市提供农产品，城市为周边农村提供各种服务和工业品。由于这些必然的经济联系，形成了一个个城市圈。都市圈是城市圈的特殊形态。有些城市获得了其他城市所没有的发展机遇，比如说成为省会或开放口岸，城市规模迅速扩大，发展成为人口数百万的都市。都市影响的范围谓之都市圈。都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的经济辐射距离为半径，所形成的功能互补、分工合作、经济联系密切的区域，是都市通过辐射效应与周边地区发生相互作用的产物。都市圈和城市圈所不同的是，其涵盖的不仅有农村和小城镇，还有为数不少的中小城市。除了城乡关系之外，还有城市之间的关系。

一般来说，城市常住人口超过300万的城市才可谓之都市，超过500万可谓之大都市，不是任何规模的城市都可被称为都市，更不是任何规模的城市可被称为大都市。按此标准，我国达到都市标准的城市有30座左右，未来若干年可能发展到50座。都市的辐射半径可达100公里，人口超过500万人的大都市的辐射半径可达150公里，人口超过1000万人的大都市辐射半径可达200公里。如上海市的辐射半径可达200公里，可涵盖苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、舟山等地级市。重庆都市圈涵盖涪陵、合川、永川、万盛等地级区和泸州、广安、遂宁、内江等地级市。成都都市圈涵盖资阳、德阳、绵阳、乐山、眉山、雅安等地级市。武汉都市圈可涵盖孝感、咸宁、鄂州、黄石等地级市。昆明都市圈可涵盖玉溪、楚雄、曲靖等地级市。但有些都市圈城镇体系不是很合理，存在首位度过高等问题。很多人包括一些学者把城市和行政区相混同，以为地级市就是城市，地级市的人口就是城市人口。须知，城市不包括农村地区，也不包括农村人口，甚至也不包括远离城市的城镇。城市一般是连续的，距离中心城区10公里以上的城镇便不再属于一个城市。

“十四五”时期，应对现有都市圈进行规划，促进都市圈在核心城市的辐射带动下实现高质量发展。规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政壁垒，促进市场一体化、交通一体化、公共服务一体化，逐步形成大中小城市协调发展的城镇体系，而不是为了增强都市的吸引力和集聚力。在都市的引领和带动下，周边的中小城市和小城镇将获得发展机遇，周边的农村也将获得发展机遇。当然，规模不太大、实力不太强的都市由于打破了行政分割，腹地扩大，经济要素将继续集聚，其规模也将继续扩大。都市圈应发展轨道交通，将都市核心区与周边城市联系起来，打造轨道上的都市圈，实现同城化。

2019年，国家发展和改革委员会发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，意见提出：“以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑”。规划建设现代化都市圈，加强都市的辐射力和带动力，使周边地区得到发展，是“十四五”时期推进区域协调发展的重要任务，变“大树底下不长草”为“大树底下好乘凉”。

《中国投资》：地域接近的都市圈随着辐射范围的扩大，就会发生交集。

肖金成：都市圈与相邻的都市圈会发生耦合，也就是彼此连接起来，甚至发生重合。如北京都市圈和天津都市圈已经耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已经耦合在一起。也有一个都市圈与周边若干个城市圈耦合在一起，发展到这个阶段，城市群就形成了。城市群范围比都市圈的范围要大很多，但都市圈是城市群形成的前提和必要条件。因此，无论是都市圈还是城市群都是自然历史过程，是经济社会发展到一定阶段的产物，不是主观地在地图上画出一个范围，也不太可能人为的规划或打造出来。

所谓城市群是在一个特定的区域内云集相当数量不同规模不同类型的城市，城市之间的联系越来越密切，以一个或几个都市为核心，依托便捷的交通条件，形成的城市集合体。城市群的数量不可能很多，因为一个城市群必须包含一个以上都市圈，有些都市圈周围没有规模较大的城市辐射形成的城市圈，就难以形成城市群。城市群的范围也不可能很大，都市圈和周围的城市圈距离太远，难以耦合，中间存在断裂带，也不可能形成城市群。城市群的面积一般10万平方公里左右，有些时候，考虑到未来的发展，将城市群的范围规划得大一些也是必要的，但成倍扩大就有点离谱。城市群一般分布在人口密集、城市密集、经济比较发达的地区，地广人稀的地区不可能形成城市群。中国十大城市群，一半以上在东部，原因是东部的人口密集、城市密集、经济发达，形成了很多大都市，为城市群的形成提供了条件。

根据我们的测算，我国十大城市群面积占全国国土面积仅十分之一多一点，GDP总量占全国GDP接近三分之二，但人口仅有三分之一多一点。我们认为，我国区域经济差距主要体现为城市群内外的差距，即城市群内的人均GDP高于城市群外的人均GDP水平。解决的办法不外乎两个途径，一是城市群的经济要素向城市群之外转移；二是城市群之外的人口向城市群内转移。经济要素向外转移是比较困难的，而人口向城市群内转移是相对比较容易的。根据我们的考察，城市群内除核心城市之外，其他城市的规模都不太大，承载能力还比较强，通过集聚产业，完善基础设施，可承载比现有规模多一倍的人口，如长三角城市群的南通、扬州、泰州、镇江、湖州、嘉兴、绍兴等城市，承载力还很强。京津冀城市群中，廊坊、保定、沧州、唐山、秦皇岛等城市也有很大的发展潜力。粤港澳大湾区城市群中，惠州、江门、中山、珠海的城市规模都不大。成渝城市群的泸州、内江、合川、广安、南充、遂宁等，都有很大的发展潜力。这些城市规模的扩大，有利于优化城市群的空间结构，解决城市群核心城市“一市独大”的问题。还有利于解决发展不协调的问题。城市群人口的增加，意味着城市群外部的人口减少。分母的减少，即使分子不增加，其人均GDP也会不同程度地提高。

“十四五”时期，城市群的内部结构应不断优化，优势互补、分工合作，克服行政分割，消除市场壁垒，提高一体化水平，减少竞争，杜绝恶性竞争。城市群内的核心城市规模有的已足够大，吸引力、集聚力已足够强，其任务和使命是辐射和带动周边地区的发展，促进都市圈的同城化，继而对整个城市群起到引领作用。城市群内的其他城市，应发挥优势，与其他城市形成一定的分工，发挥优势，强化其特定的功能，加强与其他城市的联系与合作，因此，这些城市将逐步由区域性中心城市蜕变为功能性城市。规划建设城市群的意义在于分工与合作，变单个城市的竞争力为城市群整体的竞争力，只有在产业结构上不断升级，在空间布局上不断优化，才能够实现。此外，城市群应对周边地区发挥辐射带动作用，通过产业转移、对接合作、知识溢出等途径促进周边区域的发展，形成更大范围的经济区。

《中国投资》：业界对城市群的界定还有些不清晰的地方，有的认为多个数量的城市在一起就是城市群。请您具体解说一下。

肖金成：比如说徐州周围，旁边有宿迁、连云港、宿州、淮北、临沂、枣庄、商丘等城市，数量多但没有一个城市明显较大，规模都差不多，这就不是城市群，每一个城市辐射一定的范围，互相之间没有重合，当然徐州市城市人口超过300万甚至500万，周边的城市也扩大了，那就形成一个整体了，就有可能形成城市群。比如说晋、冀、鲁、豫地区，邯郸、安阳、濮阳、菏泽、聊城、长治、邢台，城市数量多，但是城市规模都不大，所以不能叫城市群。省际交界地区，城市数量不少，比如闽、浙、赣、皖四省交界地区，衢州、上饶、南平、丽水、黄山，城市规模都不大。这是一群城市，但不是城市群。另外，有的地方在城市群里面搞个小城市群，城市群里面有都市圈，不会存在小城市群，就像大湖里面有岛屿不会有小湖一样。有些地方把几个规模相等、结构趋同的城市搞在一起，谓之某某城市群，就像拿一个口袋装几个土豆，土豆之间没有什么联系，靠口袋把其聚在一起，倒出来还是一个个土豆。

城市群的数量不可能那么多，范围不可能那么大，未来，中国会形成15个左右城市群。城市群对于中国经济的发展会起很大的作用，因为这些城市群，人口比较密集，产业比较密集，城市比较密集，经济比较发达。土地面积占全国面积20%左右，人口占全国60%左右，GDP占全国80%左右，是中国经济的支柱和引擎。30多个都市圈有20多个在城市群里边，城市群之外的都市圈不超过10个。在占全国土地面积70%多的土地上，既没有城市群，也没有都市圈，只能靠区域中心城市辐射带动区域发展。县城和小城镇虽然数量众多，但规模较小，带动力较弱。

《中国投资》：您认为现在中国的城市群有多少个？城市群要不要分级？

肖金成：京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群是第一梯队。第二梯队有长江中游、成渝、山东半岛、中原、辽中南、关中、海峡西岸城市群。第三梯队有江淮、长株潭、北部湾、哈长、天山北坡城市群。城市群可以分级，现在国际上公认为美国大西洋沿岸波士华城市群、美加交界的五大湖城市群、日本东海道城市群、欧洲西北部城市群、英国中南部城市群、中国长三角城市群为世界级城市群。既然有世界级城市群，当然可以有国家级城市群和区域级城市群，但还没有统一的标准，是按照区域人口？还是按照经济规模？或者按照城市数量？我认为可以将这些指标设定参数，进行排序。现在有城市竞争力排序，但还没有城市群竞争力排序。

《中国投资》：您提到要逐步形成合理的城镇体系，请具体阐述一下。

肖金成：可以分为两个区域。第一是都市圈区域，有一个都市或大都市，人口300万以上，甚至超过500万，谓之核心城市，周边有50 至100万人的二级城市五六个，二级城市周边有五六个10万到50万人口的三级城市，三级城市周边有五六个1万到3万人口的城镇，这样就形成了一个梯次的架构，有落差，但落差不大，城镇体系就比较合理。如果一个500万人的大都市，周边应有数个百万人的城市。城市群内，一般包括一到几个都市圈，所有的城市拥有共同的腹地，彼此不可分割。第二是城市群之外的区域。一定区域范围，有一座规模较大的城市，城市的形成原因很可能是历史上的州府所在地或交通要道上的驿站。现在多数是地级市的中心城区，规模一百万人左右，周边有五、六个县城，县城的人口10万到30万，县城周边有五、六个1万到5万的城镇，这是一个比较合理的城镇体系。现在比较普遍的是，地级市的中心城区+县城+城镇+村庄，不算村庄是三级城镇体系，算上村庄，是四级城镇体系。有的地方，在规划建设特色小镇，未来的农民将向特色小镇聚集，形成四级城镇体系。

德国的学者克里斯特勒把德国南部所有的城市绘在一张图上，发现城市呈六边形分布，像蜂窝一样，梯次分布，既不是一市独大，也不是一样大。一个中心城市，周边六个二级城市，每个二级城市周边有六个三级城市。他出过一本书，书名就叫《德国南部的中心地原理》，揭示了城市分布的基本规律。

《中国投资》：现在的空间结构、产业结构的布局是历史上形成的，再加上人为的规划，共同促进形成了现在的格局。强调规划以人为本的内涵是什么？有什么指导意义？

肖金成：以人为本的规划体现几个含义：首先是让人的生活质量更高。我们所有的城市规划和建设，一定让人生活好，生活好的前提就是有就业岗位，有了就业岗位才能有收入，有了收入才能有消费能力，城市不是仅仅用来居住的。其次是让人的生活更加方便，基础设施不断完善，文化生活比较丰富。第三是优美的生态环境，让人们居住得更舒适。人的生存是第一位的，第二是发展，第三是环境，三者是统一的，不能割裂。保护环境是为了人生活得更好，不是不让人生活，不能为了环境把人全部赶走。城市不是单纯的居住场所，也是工作场所，城市是用来居住的，不是用来看的。房子是用来住的，不是用来炒的。所以规划、建设、发展要以人为核心。

《中国投资》：我们在关注城镇化的同时，对城市本身发展也有反思的问题，对此您是怎么看的？

肖金成：城市主要是就业问题。城市居民的就业，第一是工业，第二是服务业。服务业分成现代服务业和传统服务业，主要为市民服务的产业，是传统服务业。现在传统服务业受到很大冲击，比如说市民有从事商业的权利，在临街开一个小店，既方便了市民，自己也有了收入的来源。但城市街区资源没有了，本来一条街的两边都是店铺，一个店铺养活一家人。现在一拆迁，全部变成封闭的住宅小区，大家只能到超市去购物。将来超市也将不存在，居民在网上购物，满大街跑的都是快递小哥。

城市应该增加就业，为居民开辟收入渠道，这是城市政府要重视的重大问题。过去象蹬三轮、卖大碗茶、街边开个店、摆个流动售货摊，既方便居民生活，也增加从业者收入，过去很多的，现在都没有了。街面干净了，但是老百姓收入下降了，居民倍感不方便。全部建成封闭式小区，把城市的街区资源浪费了，一方面是老百姓不方便了，另一方面是很多服务业消失了，而后必然出现城市贫民。在规划上，把街区的资源充分利用起来，发展临街商业和其他服务业，就能增加很多就业，市民都能找到自己收入的途径。

本文刊于《中国投资》2021年1月号