杨开忠:雄安新区规划建设要处理好的几个重要关系

发布时间:2017-07-30

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作者杨开忠,首都经济贸易大学副校长、中国区域科学协会会长


设立雄安新区是千年大计、国家大事,其规划建设无疑是一个贯穿宏大时空的复杂系统工程,必须把握其中的内在自然规律,顺应自然规律处理好各方面的重大关系。

一、北京城市功能疏解集中承载地
和首都功能拓展区的关系


新中国成立以来,随着中华民族伟大复兴内外环境变迁,北京首都功能定位经历了20世纪80年代前的全国政治中心、文化中心和经济中心到80年代至2014年全国政治中心、文化中心两个不同时期。适应和驾驭我国走进世界舞台中央、创新驱动发展转型、解决北京大城市病、带动北方腹地的战略需要,习近平总书记2014年2月26日在北京市考察时的重要讲话要求坚持和加强北京首都核心功能、调整疏解北京非首都核心功能,明确提出北京全国政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心的新功能定位,以及实现京津冀协同发展、打造现代化新型首都圈的国家战略,在战略上拓展了首都功能定位和首都功能承载区。

作为北京新发展的两翼之一,和北京城市副中心一样,雄安新区既是调整疏解北京非首都核心功能的集中承载地,又是首都功能拓展区,二者相辅相成、不可偏废。2016年5月27日,习近平总书记主持召开中共中央政治局会议指出:“雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区”,“这个定位一定要把握好”。雄安新区规划建设必须按照习近平总书记的要求,处理好非首都核心功能集中承载地和首都功能拓展区二者之间的关系,一方面,牢牢把握好首都功能拓展区的定位,集中承载部分国家行政、文化、科技和国际交往功能。为此,雄安新区规划建设应制定明确的禁止和限制发展的产业活动负面清单,以及鼓励发展的高精尖经济正面清单,采取强有力的政策工具,有效引导产业和功能活动的发展。另一方面,配套教育、医疗等国际一流的优质公共服务系统,建设抗衡北京吸引力的反磁力发展极。2000年以来,北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学与南开大学各自办深圳研究生院等经验表明,在中国,单纯依靠办分机构和子机构的模式是难以在一个合理的时间内实现建立国际一流优质公共服务体系的。为了确保雄安新区在规划期内顺利形成国际一流的优质公共服务,应借鉴日本筑波科学城、韩国科技中心——大田广域市成功疏解首都功能的历史经验,在有序推进品牌公共机构办分机构和子机构的同时,推进实施部分大学等公共机构整建制迁入改造提升综合计划。

二、与北京副中心和“通大新区”的
功能定位关系


雄安新区是京津冀协同发展的重大引擎,其规划建设自然应当以内外空间一体化为方向,努力处理好与京津冀协同发展意义重要的“点、线、面”空间的功能定位关系,特别是与北京副中心的功能定位关系。可以预见,为降低行政成本、提高行政效能、更有效推进区域一体化发展、实现北京“两翼”齐飞,党的十九大前后,北京城市副中心与其实行统一规划、统一政策、统一管控的周边北京通州和河北北三县(香河、大厂、三河)将合一成立规划面积、人口与雄安新区大致相同的、可冠名“通大”的副省级新区。作为北京新发展的两翼,北京城市副中心和雄安新区都是北京城市功能疏解承载地和首都功能拓展区,都或多或少地承载一定的行政、文化、国际交往和科技创新功能,但二者必须各有侧重、错位发展。从行政功能来看,二者差别是明显的,“通大”新区北京副中心是北京市“省会”,而雄安新区则是国家部分行政功能聚集地。问题的关键在于二者如何在文化、国际交往和科技创新功能上错位发展。

“通大”新区北京城市副中心距离北京国贸中心13公里,可以充分分享北京中心城区集聚经济利益,同时,是北京新兴的文化企事业核心集聚区,燕郊还居住着约50万往返北京CBD上班的人群,具有建设北京新CBD和文化中心区的潜力和优势,因而,其主导功能除“省会”政治功能外,势必包括国际商务交往中心和文化中心功能。与“通大”新区不同,雄安新区距离北京中心区100公里以上,分享北京中心城区商务、文化集聚利益处于相对劣势,而偏好大都市圈边缘区位的科技创新功能以及非国际商务交往功能则相对具有比较优势,因而,其必然相对集中于科技创新功能和非商务型国际交往功能。笔者认为,正因为这种潜力和优势的差别,习近平总书记2017年2月23日在河北省主持召开河北雄安新区规划建设工作座谈会,明确提出雄安新区建设创新驱动发展引领区、打造扩大对外开放新高地和对外合作新平台。国务院副总理、京津冀协同发展领导小组组长张高丽就设立雄安新区接受新华社记者独家专访时强调,要打造具有世界影响力、国内领先的科技新城。因此,从处理好与北京城市副中心、“通大”新区的关系看,必须发挥好雄安新区承载国家部分行政功能的引擎作用,着力培育和发展具有全球影响力的科技新城和非商务型国际交往中心功能。

三、人才发展和首都功能拓展的关系

以物质资本为基础的传统行当,资本区位决定人才布局。和传统行当不同,由于人才掌握知识和创意,以知识和创意为基础的知识密集型和创意密集型行当,人才区位决定资本和行当的区位,因而有人才的地方就能获胜、没有人才的地方就会输。正如2014年习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议上所指出的,创新驱动实质上是人才驱动。

首都功能本质上是基于知识和创意的活动,人才发展是拓展首都功能的决定因素。规划建设雄安新区,必须坚持以拓展首都功能为目标,以人才发展为根本驱动,深刻把握人才发展规律和区情,正确处理好人才发展和首都功能拓展的关系。一方面,国内外理论和实践表明,在全球化、信息化时代,人才区位决定于不可贸易的地方品质,而地方品质则主要由四个要素决定,即:独特、高质量的多样化私人消费服务,优质、完备的公共服务,美丽宜人的自然和人文环境以及高速便利的交通和信息网络。因此,为了集聚人才,雄安新区发展必须以全方位打造具有全球竞争力的地方品质为关键。另一方面,雄安新区现有人口110万,大约已是目标人口规模的一半。因此,雄安新区要以人才发展为根本驱动,无疑应当统筹原居民和新移民发展,通过教育培训帮助原居民提升素质,以适应新的发展要求。

四、人口、资源、环境、发展的关系

雄安新区是千年大计,必须更加重视处理好人口、资源、环境、发展之间的关系,始终如一地把可持续性作为发展的优先原则、标准和目标,因地制宜、与时俱进地把可持续性贯彻落实到规划建设的全成员、全要素、全过程,尤其要特别把握好以下几个关键。一是雄安新区位于九河末梢、拥有华北最大的淡水湖泊,但地处我国水资源最稀缺和世界极度缺水地区,必须坚持以水定发展、以水定人。一方面要把建设节水社会作为贯穿始终的基本战略,着力开发利用节水技术、建设节水型政府、企业、家庭和城镇,最大限度地提升水资源利用效率;另一方面要适应技术进步和生活标准、环境质量改善的要求,科学认识和把握水资源人口经济承载力变迁,坚持以可持续利用的水资源承载力确定人口规模。一种观点主张将雄安新区建成500万人口以上的特大城市。从水资源承载力和绿色生态宜居新城目标来看,这种观点是不可取的,应当坚持把雄安新区人口控制在250万左右。二是雄安新区可能主要面临两个方面的自然隐患,即:多条河流大面积强降水年份可能出现的水患,因距离唐山、邢台两个华北地震带分别只有210公里和240公里,且土质在地震时易发生液化而可能面临地震的威胁。因此,雄安新区规划建设应当高度重视水患、地震的防灾减灾,坚持建设气候适应型城市,坚持提高建筑物抗震级别。三是协调与九河流域、特别是上游山区的关系,加强流域综合治理,努力引导上游山区部分产业和人口向滨海地区转移,进一步强化西部山区生态涵养功能定位。

五、交通与土地利用模式的互动关系

交通与土地利用模式的互动关系决定新区空间形态和格局。为打造新发展的“样板间”,雄安新区规划建设必须努力处理好交通与土地利用的互动关系。其中,要特别把握好以下几点:一是统筹历史基础、生态承载力、环境容量和高地方品质的要求,坚持打造“大分散、小集中”的高效组团式布局。一方面,坚持轨道交通主导的据点开发模式,通过多层次轨道交通体系的合理布局,引导组团体系的总体布局,通过轨道交通站场布局带动辐射各个组团的开发建设;另一方面,坚持组团混合发展模式,通过组团整体上的土地混合利用,力求各组团职住平衡,最大限度地减少长距离通勤。二是坚持自立发展,处理好与北京、天津、石家庄的职住和交通关系。通勤圈是相当比例的上班族往返居住地点和工作地点的过程所延展的地理范围。大小合理的通勤圈有助于更多地获取集聚收益。由此看来,未来雄安新区必然且应当与接壤的保定、廊坊、沧州部分城镇形成基于通勤的都市圈。然而,过大的通勤圈会导致集聚成本超过集聚收益,变得集聚不经济,得不偿失。日本东京都市圈规划建设最大的教训就是导致了大规模、潮汐式、长距离通勤,目前,其通勤范围在60公里内。也许是汲取这一教训的结果,最近一些年来日本较少提以一都七县为范围的广义东京都市圈了。因此,雄安新区规划建设应始终坚持雄安新区相对自立发展的原则,不能片面扩大通勤圈范围,雄安新区与北京、天津、石家庄现在不在将来也不可能在一个共同的通勤圈内,在他们之间追求形成一个共同的通勤圈是不切实际的。