魏后凯：区域发展要更加注重空间均衡

促进区域协调发展和共同富裕，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的核心内容和关键举措。区域协调发展不仅包括地区间居民收入差距的縮小和基本公共服务的均等化，也包括人口经济与资源环境的空间均衡。在当前中国经济进入以“增速减缓、结构优化、动力多元、质量提升”为基本特征的新常态下，如何按照绿色发展的理念，采取积极有效的政策措施，促进人口经济与资源环境空间均衡，将是摆在我们面前的一项重大紧迫任务。正如中央经济工作会议所指出的：“促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡”。

日益严重的空间失衡问题

近年来，我国区域协调发展取得了重要进展，地区间发展差距呈现不断縮小的态势，基本公共服务均等化进程明显加快。相比之下，人口经济和资源环境的空间失衡问题长期没有引起足够的重视，呈现出不断加剧之势。总体上看，当前我国人口经济和资源环境的空间失衡，主要表现在两个方面：

一是人口分布与经济活动尤其是产业分布严重失衡。从全国范围看，自改革开放以来，我国各种产业活动不断向沿海尤其是珠三角、长三角等经济核心区集聚，而人口分布却保持相对稳定，一些沿海经济核心区产业密集，就业岗位充足，但劳动力供应明显不足，而广大中西部落后地区人口和劳动力资源充裕，但因缺乏产业支撑，就业岗位严重不足。比如，2013年珠三角地区户籍人口占全国的2.32%，常住人口占4.20%，但实现地区生产总值（GRP）占8.36%，GRP与人口之比按常住人口计算为1.99，按户籍人口计算则高达3.60，而发达国家城市群地区该比例一般为1.2左右。从省域范围看，这种人口分布与产业分布失衡的现象也十分明显。如广东省的珠三角与粤北山区和东西两翼之间、江苏省的苏南与苏北地区之间、福建省沿海与闽西山区之间、山东半岛城市群与西部地区之间、湖北省武汉市与其他地区之间，都是如此。这种人口分布与产业分布的失衡，使劳动力资源与就业岗位在空间上严重分离，既带来了大规模的人口流动，加剧了全国运力紧张和资源浪费，也造成了经济过密与过疏问题，成为地区间发展差距居高不下的根本原因。2013年，珠三角非户籍常住人口高达2559.17万人，这些外来人口虽然在珠三角就业，为珠三角现代化做出了巨大贡献，但因户籍障碍并非能完全享受本地居民的同等待遇，其市民化进程严重滞后。

二是人口经济分布与区域资源环境承载能力不相适应。从东西看，我国能源和矿产资源主要分布在中西部地区，而改革开放以来各种产业尤其是加工制造业向东部沿海地区的高度集聚，造成工业生产与能源、原材料产地脱节，资源消费地与供应地脱节，由此带来了大规模的资源调动，如西气东输、西电东送等，既增加了物流成本，加剧了运力紧张，也不利于东中西部协调发展。从南北看，我国水资源分布严重不均衡，全国水资源总量的81%集中在长江及其以南地区，北方尤其是华北、西北地区存在严重的缺水问题。国家花了巨额投资分东、中、西三线搞了“南水北调”工程，以缓解北方的水资源短缺问题，但近年来京津冀等地高耗水产业却在快速扩张，而且调水成本很少在用水价格中得到反映。农业是一种高耗水的产业，改革开放以来随着工业化和城镇化的快速推进，珠三角等地因耕地减少和种植面积下降，已由过去的粮食主产区变为粮食主销区，过去“南粮北运”的格局已转变为“北粮南运”的局面。也就是说，一方面我们通过“南水北调”把水资源调运到北方，另一方面又通过“北粮南运”把水资源运回南方。再从城镇等级体系看，近年来我国新增城镇人口不断向大城市尤其是特大城市高度集中，一些特大城市已经出现了超越资源环境承载能力的过度扩张状态，交通拥堵、房价高昂、环境质量下降等“大城市病”凸显，而20万人以下的小城市数量减少，所占人口比重下降，众多小城镇因缺乏产业支撑、基础设施和公共服务落后，则处于不断衰落之中，由此出现了城镇规模增长的两极分化现象。在这种情况下，一些特大城市虽有产业支撑和就业岗位，人口吸纳能力较强，但其资源环境承载能力严重不足；众多小城市和小城镇虽有资源环境承载能力，但由于缺乏产业支撑和就业岗位，人口吸纳能力严重不足。

注重空间均衡事关战略全局

我国是一个地区差异极大的发展中大国。要实现各地区、各民族同步全面小康的目标，就必须促进区域协调发展、共同繁荣，更加注重人口经济和资源环境的空间均衡。除了过去我们强调的地区间居民收入差距的縮小和基本公共服务的均等化之外，还应更加注重人口分布与经济分布尤其是产业和就业岗位分布相匹配，以及人口经济分布与区域资源环境承载能力相协调。要根据资源环境承载能力大小科学确定城市的人口规模，合理划定城市的增长边界，防止城市超载无序蔓延和“摊大饼”式过度扩张。在严重缺水地区，要根据水资源的承载能力，实行“以水定人”、“以水定产”、“以水定城”。在生态环境极端脆弱、缺乏生存条件的地区，要继续实施生态移民，切实保护好生态环境。总之，应把资源环境承载能力作为调节城市规模、确定空间开发次序和开发强度的核心依据。

从全国来看，我们不仅要强调“人的繁荣”，也要强调“地域的繁荣”，二者必须统筹兼顾。过去有人主张，把西部人口大量迁移到沿海，把农村人口集中到少数特大城市，随着人口的大规模迁移，地区间人均收入水平自然就縮小了，所以没有必要去开发大西部，也没有必要去建设新农村。显然，这是一种狭隘的单纯强调“人的繁荣”的观点，不符合中国的国情，也是错误而有害的。西部地区国土面积约占全国的70%，农村则是国土空间的主体部分，即使是欧美高度城市化的国家，城市也只是占国土空间很少一部分。沿海地区的发达和现代化绝不能以广大西部地区的落后和边缘化为代价，城市的繁荣也绝不能以广大农村的衰落为条件。区域协调、城乡共荣是实现全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的重要基础。没有西部地区的现代化就不可能有全国的现代化，没有农村的全面小康就不可能有全国的全面小康。因此，在追求“人的繁荣”的基础上，更加注重“地域的繁荣”，也是我们所强调的人口经济与资源环境空间均衡的应有之义。

当然，应该看到，我们所强调的空间均衡是以资源环境承载能力为依据的适度空间均衡，它是指人口经济与区域资源环境承载能力相适应的相对均衡，而不是指人口经济在空间上均匀分布的绝对均衡。显然，这种绝对的均衡是不存在的，也是违背自然和经济社会发展规律的。在新常态下，所以强调要更加注重空间均衡，具有多方面的原因：一是中国经济发展阶段的变化。2014年，我国人均GDP达到7595美元，城镇化率达到 54.8%，已经整体进入工业化后期阶段和城镇化中期的后半阶段（减速阶段），今后重点是推进转型升级，全面提升工业化和城镇化质量。在这一阶段，更加注重空间均衡将是确保国民经济持续快速发展的前提条件，也是实现长期中高速增长的重要保障。二是全面建成小康社会的需要。中央已经明确，到2020年，要确保如期全面建成小康社会。这就要求加快农村地区、中西部落后地区和老少边穷地区的发展，确保这些地区能够与全国同步实现全面小康。三是有利于提高资源空间配置效率。更加注重空间均衡，促进人口经济与资源环境承载能力相适应，将可以降低物流成本、迁移成本以及资源调动成本，减少经济活动对生态环境的影响，不断提高资源空间配置效率。

必须多管齐下促进空间均衡

在当前中国经济进入新常态发展阶段，促进人口经济和资源环境空间均衡，必须按照创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的理念，协调东中西、统筹南北方，多层次推动区域协调发展，实现同步全面小康目标。

一是实行产业西进、人口东移战略。一方面要鼓励产业西进，大力促进沿海产业、外商和港澳台商投资向中西部地区转移，着力抓好安徽皖江城市带、广西桂东、重庆沿江、湖南湘南、湖北荆州、晋陕豫黄河金三角、甘肃兰白经济区、四川广安、江西赣南等国家承接产业转移示范区建设，以便在中西部地区创造更多的就业岗位，使中西部的农村剩余劳动力能够实现就地转移，加快就地就近城镇化的进程。另一方面要推动人口东移，重点是加快户籍及相关配套制度改革步伐，让那些有稳定就业和固定住所的外来农民工及其家属，尽快在沿海地区安家落户，享受本地居民同等待遇，把不稳定的人口流动转变为稳定的人口迁移。要通过人口与资本（企业）的双向流动，从根本上改变目前人口经济与资源环境失衡的状况，促使人口分布与产业分布相匹配、劳动力资源与就业岗位相协调。可以说，实行产业西进和人口东移，这是新时期统筹东中西部协调发展的重要手段。

二是积极培育一批新增长极和经济带。自改革开放以来，我国经济的持续高速增长主要是依靠沿海经济带来支撑的。按照1978年不变价格计算，在1979～2013年间，沿海经济带对各地区GRP增长的贡献率达到60.4%。在中国经济进入新常态后，随着发展阶段的转变和基数的扩大，目前沿海经济带的增速已经明显放缓。在这种情况下，要确保中国经济的长期中高速增长，就需要在挖掘和发挥沿海经济带潜力的基础上，积极培育沿江经济带、沿线经济带和沿边经济带，并依托经济带上的城市群和主要中心城市，培育一批新的增长极，推动形成以沿海沿江沿线沿边经济带为骨架、以各级增长极为节点的网络状经济轴带体系。沿海经济带的建设，重点是抓好珠三角、长三角、京津冀等核心区的转型升级，同时促进粤北山区和东西两翼、苏北、浙西、闽西、鲁西等地区实现绿色跨跃，以推动沿海经济的全面繁荣。沿江经济带重点是推进长江经济带和珠江—西江经济带的建设，要坚持生态环保优先，树立绿色发展理念，依托城市群和主要中心城市，以中上游地区为重点，实行上中下游联动，使之成为我国经济的新支撑带。沿线经济带要依托主要陆路交通通道，纵向重点培育京广经济带、京九经济带和包南（包头—西安—重庆—贵阳—南宁）经济带，横向重点培育丝路（陇海—兰新）经济带、沪昆经济带和青西（青岛—济南—石家庄—太原—银川—兰州—西宁）经济带，由此形成纵横交错的沿线经济带网络。在“十三五”期间，还应加快沿边开发开放的步伐，以边境口岸城市为节点，培育建设一批沿边增长点，逐步推动形成一条贯穿我国东北、西北和西南边境地区的沿边经济带。

三是将资源环境承载能力作为刚性约束。无论是推进城镇化还是国土空间开发保护，都应以资源环境承载能力为基础，并把它作为一种刚性的约束。特别是，在北方缺水地区，要严格控制高耗水产业的发展，逐步推动高耗水产业向水资源丰富地区转移。同时，要大力推广节水技术，并通过结构调整、水权改革、阶梯水价、调水成本分摊、雨水回收、再生水循环使用等措施，促进集约节约用水。在长江及其以南水资源丰富地区，尤其是珠三角、长三角地区，要实行更加严格的耕地保护政策，划定永久基本农田和农业保护区，禁止工业和城镇建设侵占基本农田，加强各类废弃地的复耕，以逐步恢复其粮食主产区的地位。在北京、上海、深圳等特大城市地区，要以资源环境承载能力为依据，限定城市人口规模和空间开发边界，以功能疏散为核心，引导人口、产业和设施疏散，促进功能、人口、产业和设施协同疏散，防止特大城市出现超越资源环境承载能力的过度扩张。在具有资源环境承载能力的中小城市和小城镇，要着力完善基础设施，改善公共服务，以产业集聚引导人口集聚，以人口集聚推动城市建设，实现人产城融合互动、人口集聚与产业集聚协同推进，切实提高其产业支撑能力和人口吸纳能力。

（作者为中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员）