发布时间:2022-03-14
2022年全国“两会”期间,联合腾讯新闻、新浪微博、成都发布、成都市规划设计研究院(成都市天府公园城市研究院),共同推出“城势而上”线上高端论坛第二季,探讨高质量发展、高品质生活、高效能治理相结合的公园城市奋进之路。
01建立“反磁力中心”
怎样去防治超大城市的大城市病?
肖金成:对这个问题,我提出三条对策。
一是要中止单中心、摊大饼的过程,建立反磁力中心。人口规模不大的城市,没有必要搞多中心,因为多中心意味着更庞大的基础设施体系。但当人口达到了特大城市的规模,就要考虑建设多中心城市——要把主城区的边界控制住,不要再向外蔓延,而要在周边一定距离内规划建设一个新区,集聚产业和人口。
当然,中止“摊大饼”的过程并不意味着规模不再扩大。众所周知,城市越大,吸引力越大,会产生“虹吸效应”,吸引周边经济要素向核心城市聚集。有时候是好事,但当速度变快、规模变大,也会为城市带来很大的压力,交通拥堵、环境恶化、居住成本提高等问题将会显现。比如,《京津冀协同发展规划纲要》中,就把治理北京的“大城市病”作为重中之重,这说明,城市规模很大时再去考虑治理大城市病的对策,其实相当困难。
眼下,成都主城区的人口1000万人左右,为了防治大城市病,需要建立“反磁力中心”。这个概念也是我在国内较早提出并作为治理大城市病的战略举措。
什么是反磁力中心?很容易理解。大城市具有极强的吸引力,产业和人口等经济要素不断涌入呈不可阻挡之势。反磁力中心,就是在离主城区不远的地方选择一个环境更好,交通更方便的地区,规划建设城市新区,如上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等,通过完善基础设施,吸引产业和人口。成都的天府新区就是“反磁力中心”,就能起到疏解成都市的功能,减轻主城区压力的作用,有效防治“大城市病”。
要提高“反磁力中心”的吸引力,包括更便捷的交通、更完善的设施、更美好的生态,以及更繁荣的经济。当然,繁荣的经济是一个期望值,是一个预期。做到这四点,产业、人口将向这个地区聚集。产业发展是第一位的,不能靠“楼宇经济”,更不能把其建成房地产小区。
防治“大城市病”的第二个举措是规划建设都市圈。随着核心城市规模的扩大,都市圈的辐射半径也随之扩大。一个一千万人口的城市,辐射半径大约在150公里。过去,行政壁垒比较严重,核心城市无论规模多大,很难辐射到行政区之外。在市场经济条件下,行政区壁垒不断弱化,和周边地区的经济联系越来越紧密。如果各级政府能主动消除壁垒,让要素双向流动,和周边城市形成一定分工,把一些产业转移到周边城市,就能带动周边地区的发展。这就是都市圈的形成过程。
都市圈的形成是一个自然历史过程。当然,如果有意识地进行规划,比如编制交通体系规划,把轨道交通延伸到周边城市,那么周边城市的发展就会加快,从某种程度上看,这也能减轻主城区的压力,对治理“大城市病”有很好的效果。
此外,受益的不仅是周边中等规模的城市,小城市、小城镇和农村也会受益。这一过程被称为都市圈的同城化。所谓同城化,就是不在一个城市,像在一个城市一样。当然,都市圈建设不是一蹴而就,我注意到,成都也编制了都市圈的规划,把周边德阳、资阳、 眉山纳入进来,从范围来看比较合适,未来这三个城市也将作为成都都市圈的一部分,实现同城化。
三是产业结构优化升级,促进产业结构高度化。产业结构高度化就是由二产为主逐步转型为三产为主,由传统服务业为主向现代服务业为主转型。对超大城市来说,如果还是抓住制造业不放,服务业也很难发展得更好,因为难以吸引高素质人才的集聚。
在此过程中,主城区要主动放弃低附加值的产业。但必须认识到,这不是污染的转移,而是劳动力密集型、低附加值的产业向外转移——这是因为,随着城市规模的扩大,主城区的成本在上升,包括土地成本、房屋租金甚至生活成本均在上升,目前这些成本的上升被政府所消化,而如果政府不承担这部分成本,主城区低附加值的产业很难存在下去。
现代服务业包括金融、保险、文化会展、科技创新等占地不多,但附加值很高,对城市生态不会造成很大影响。通过有效疏解主城区的功能,转移主城区的产业,不仅能够减轻主城区的压力,而且有利于促进都市圈的协调发展。
02产业转移不会带来空心化
产业转移是否会让城市产业空心化?
肖金成:这也是很多人、甚至是很多城市的忧虑。他们认为,产业转移不仅会影响GDP,还会影响就业岗位甚至带来人口负增长。当然,周边城市也存在担忧,他们也会思考,转移过来的产业是低附加值的甚至是面临淘汰的夕阳产业,会不会在当地造成环境问题。
实际上,这个忧虑是没有必要的。一是主城区不会空心化,因为未来主城区要实现产业结构高度化——过去以二产为主、三产比重低,转变为二产比重下降,三产增加。GDP不会受太大影响,反而要素集中度上升了,这就是产业结构的高度化。区域经济学有一个概念谓之“回波效应”,即产业向外转移,会将企业总部、科技研发、服务营销留在核心城市,转移的是生产基地,是产业链条的向外延伸,企业的利润会回流回来。
在城市发展中,实现这三者的关键是什么?
肖金成:一是要规划引领。过去城市发展,主要是要素在核心城市聚集,城市向外蔓延,功能不断累积,造成空间布局不合理。现在提出实现高质量发展,生态和发展应该相互依托而非互相影响,所以需要对空间进行规划。如很多城市周边都是密密麻麻的居住区,形成潮汐式交通,还有就是工业围城,或在工业区附近布局居住区,这是规划滞后造成的结果。超大的城市,一定要保留很大规模的绿地,要在新区和老城之间强制性保留生态区,比如保留5到10公里的生态空间,也要防止规模很大的“卧城”。城市一定要有“肺”和“肾”——肺是林地,肾是湿地和湖泊。为了改善环境,超大城市一定要强制性保留绿地。
二是强调集约发展。很多人认为,保护环境一定要避免集约发展。这是一个误区。实际上,保护环境,一定要在有限土地上承载更多的产业和人口,尽可能少占空间。集约发展才符合低碳原则。城市太分散会导致远距离通勤,基础设施建设也会消耗大量资金,加剧碳排放。所以粗放发展导致高排放,城市不能像村庄一样稀稀拉拉。
三是产业发展要编制并公布负面清单。现在城市热衷于搞产业规划,但在经济发展中,产业并不是规划出来的,而与营商环境、生产生活成本有关。城市更需要一份负面清单,明确哪些产业不能进入,从而解决污染转移问题,保持生态与发展的相互协调。
如何从城市空间布局方面,克服和治理大城市病?
肖金成:当城市规模越来越大,跻身超大城市,城市从本质上产生改变。未来的发展要从规模、产业、空间等方面重新考虑。
这就提到了我们现在常常提到的大城市病问题。大城市病过去主要发生在西方国家,引起了全世界的警惕。“大城市病”的具体表现就是随着城市规模越来越大,造成交通拥堵、环境恶化、消费成本提高等。我国很早就意识到必须防治“大城市病”。在《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》和《成渝地区双城经济圈规划纲要》中均提出特大城市要瘦身健体的方针。
在我看来,“大城市病”不是不可以避免、预防甚至解决的。之前我多次发表文章强调,治理”大城市病”,一定要从早做起,不能等“大城市病”爆发了再去应对。
成都在防治“大城市病”方面已有很好的应对之策。很早就意识到城市规模将不断扩大,提出了公园城市概念,规划建设了天府新区和东部新区,减轻了主城区的压力,实现了城市组团式发展。
文章来源:红星新闻 2022年3月9日