李国平：北京建设全球中心城市的若干发展战略

CUF-100演讲实录：中国城市百人论坛2021秋季论坛

国家“十四五”规划明确指出，要优化提升超大特大城市中心城区功能，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，加强超大特大城市治理中的风险防控，促进高质量、可持续发展。在此背景下，中国城市百人论坛与中国科学院科技战略咨询研究院联合举办中国城市百人论坛2021秋季论坛，邀请城市研究领域知名专家学者就“超大特大中心城市可持续发展”主题进行深入研讨。会后，论坛秘书处对专家们的精彩发言进行了整理，经各位专家审阅后在本公众号陆续编发。以下为北京大学首都发展研究院院长、论坛成员李国平教授的演讲实录。

今天这个论坛的主题是超大特大中心城市可持续发展，所以，我今天要讲的题目是《北京建设全球中心城市的若干发展战略》。

在这之前，三位专家已经讲了很多有关城市怎么样发展，超大、特大城市如何可持续发展，这些观点都是非常好的，很有启发。所以，我想在讲北京市这个题目之前，我做一点基本观点上的阐述。

城市研究一直是城市地理、经济地理、区域经济研究中的非常核心的主题。关于超大特大城市的研究，我们最近做的两个研究：一是国家社科基金重大课题“提高中心城市和城市群综合承载能力研究”，另一个是国家自然科学基金课题“超大城市规模与结构效应研究”，都和我们今天的主题密切相关。我本人比较早地做过首都圈研究，2014年写了一本书《首都圈》，2009年写了一本书《网络化大都市》，这两本书都是专门讨论大城市和大都市圈发展的。我国一直强调大中小城市协调发展方针，这个绝对没有问题。但经常提到要控制大城市增长，但事实上的结果，是大城市是越控越多，越控越大。最新的数据显示，我国有21个（7+14）超大特大城市，其中，城区人口超过1000万的有7个；还有3个超过900万的，肯定是超大城市的后备军，还有几个超过800万的；500万人口以上的有14个；还有很多300万到400万的大城市，所以可以这样说，未来大城市数量会越来越多，规模也是越来越大。我国人口可能在未来几年内、最多是十年以内就达峰了。伴随着人口减少，各城市人口也一定会出现有增加的，有减少的。那在人口什么地方增加？无论怎么说也是在大城市增加，是不是在人口最多的城市增加，这很难说。东京都的例子是明显的，日本人口已经连续十多年负增长，目前47个都道府市中唯一人口增长的是东京都。当老龄化时代到来，它对空间的需求并不是那么大了，但对服务需求和集约化的诉求会更高。所以，我们在思考大城市、特大城市可持续发展中，一定要考虑面向未来人口老龄化，人口减少以及对空间需求重大的变化来寻求我们的应对措施。

我们观察到大城市规模越来越大、而且越来越多，但一个国家或地区也不会都是大城市。城市规模大小决定的因素很多，这和国家资源禀赋、发展基础，人口基数，以及国家公共服务均衡程度，财政体系等都有密切关系。所以，比较发达的国家，像德国，大城市并不多，城区人口超过百万的大城市只有4个。当然，在比较过程中，我们只是一个相对的概念，因为中国人多，所以，我们城市规模标准和国际上一般的标准不完全一样。因为大城市有规模经济效应和城市化效应，其竞争也很强，正的外部性更大。但城市规模过大会有负的外部性，功能过度集中也会出现“大城市病”的问题，尤其在超大城市、特大城市。特大城市过度集中不是好事。所以，我在2009年提出“网络化大都市”的概念，也就是在我们这些超大城市一定要避免单中心集聚。因为单中心集聚是适合小城市的，本来城市规模不是很大，没有必要搞那么多中心。就中小城市而言，在交通组织等各方面，单中心也是有效率的。大家知道，超大城市人口和功能过度集聚是有问题的，包括北京。因此，就超大城市而言，是需要“多中心网格化”发展的。

“多中心网络化”发展和集聚经济到底有什么区别呢？其实也是集聚经济，只是追求分散性的集聚经济。在城市规模扩大的时候，你把中心由一个变成两个、三个或多个，规模还在，还有规模经济，还是追求规模经济效应，但它可同时避免由于“过度集中”所导致的“大城市病”。我们把这种经济叫做“追求分散性的规模经济”，这也是我提出的网络化大都市，致力于多中心网络化发展的一个核心点。

对城市规模体系的考虑一定要在一定语境下，一定背景下，没有绝对性质的。我们不能一味无休止地争论是城市越大越好，还是越小越好，一定要结合现实情况最终考虑城市效益。这个效益不仅仅是经济效益，还有社会效益、生态效益、空间效益，当然还有安全等多方面的效益。在一个城市发展过程中刚开始没有圈，慢慢地城市扩张，其影响力向外扩散，就逐渐有了城市圈或城市区，城市圈和城市区都可以认为是一个扩大版的城市，叫什么圈和什么区没什么区别。在这个扩大版的城市,都市圈的范围有时候是跨越本行政区，有时候也只是在一个行政区范围内。对于城市规模体系等的研究，不仅要研究我们的城市，我们的都市圈，我们的城市群，还要研究处于城市群以外分散的城市，我们要把它们作为一个有机的整体来考虑。至于大城市和都市圈规模和尺度确定，都会有技术和经济发展基础作为背景条件的，我们也很难说到底它的规模尺度多大合适，因为时空经济距离是受到技术和能力影响的，但一点是可以确定的，时间和空间是绝对在限制城市无限制地扩大，因为距离是有摩擦的，克服距离摩擦是需要花成本的。

北京是超大城市，市域人口接近2200万人，城区人口超过1700万人。现在全球人口最多的城市是东京，是事实上的东京大都市圈，包括东京都和神奈川县、埼玉县和千叶县。这次特大超大城市的确定是基于城区常住人口而来的，是比较合适的，它并没有完全按照行政区范围来计算。当然中国还有一些城市人口被有意无意的夸大，部分城市将市域人口和城区人口混淆，因此我们在文献数据引用时要更谨慎一点，以避免出现大错。

无论是北京建设全球中心城市还是关于超大城市面向未来可持续发展持续，都涉及到规划经济、社会、生态、空间、安全和创新等方面。

第一，全球尺度上北京的发展目标是要建设全球中心城市的，这是北京城市总体规划中所明确的。这考虑到了国家的发展战略安排，比如京津冀协同发展规划，该规划中提出建设以首都为核心的世界级城市群。世界级城市群的核心一定是一个世界级的城市，因此北京无论是规模还是影响力都要具备世界级这个要求。

第二，北京城市总体规划提出到2050年要全面建成更高水平的国际一流的和谐宜居之都，使北京成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市。我在1999年在《中国软科学》上发表过北京建设世界城市的论文，2013年也专门写过一本《面向世界城市的北京发展趋势研究》的书，我现在仍坚持认为北京就应该成为顶级的世界城市或规划中所表述的全球中心城市。

北京建设全球城市，一定是顶级的全球城市，因为它本身已经非常强大了。全球城市一定是经济和商务高度集中的城市，我们在考虑一个城市的发展和定位时，一定要考虑到现在的发展基础和未来发展方向，以及和我们很多提法互相之间最好是不打架，最终目标要咬定青山不放松。当然，北京全球中心城市也是中国的全球中心城市，也是可持续发展的全球中心城市，也是实现两个一百年最终目标，中华民族伟大复兴的全球中心城市，因此非常需要。作为全球中心城市，你要有先进的服务业，尤其是金融等生产者服务业，要集聚跨国公司总部，当然，集聚不应该仅仅局限在中心城区这么一点，更不是仅仅是东城西城这一点，还有外围的，比如通州，这也可以放到运河商务区来，也可以将其打造成为大的商务中心和金融中心。

北京在全球城市网络中的地位还是比较高的。2004年，北京进入了世界城市行列，但还处于第四个等级；2018年跃升为第二等级，排在全球第四位；2020年略微降一点，还在第二等级，但名次为第六位。尽管如此，北京和主要发达国家的全球城市还是有很大差距的，经济总量、人均水平，我们大概是这些对标城市的1/3或1/4。

事实上，纽约、伦敦、东京也有一些变化，比如产业转型、结构空间变化、人口发展变化、生态环境等等变化。北京城市发展也需要强化定位引领产业转型，引领后工业化时代全球城市可持续发展，特别是在超大人口规模情况下，一是要多中心化，二是要网络化发展，它是一个面上的发展，它还是个集聚，这个集聚只是不集中在东城西城罢了，它是整个市域的集聚，这个改变不了。

因此我还是认为，北京有限度地增加人口是必要的，我们还没到天花板呢，为什么就不可以增加了？通过动态的人口增加会有利于北京这一超大城市可持续发展的。对北京而言，人口导入也是非常重要，导入需要的人，这种人可能是更多的年轻人，因为我们面临着老年化，面临着活力问题。北京想要导入需要的人，其他城市也是一样，“人口导入”能否成功的关键是一个城市有否吸引力。

国际上像纽约也有面向2050年的规划，伦敦有面向2036年的规划，东京有面向2040年的规划，各个规划中都有非常具体的目标，这种目标基本包括活力的城市，包容的城市，可持续的城市。当然，还需要是有弹性的城市。东京也具体提出安全之城、多彩之城、智慧之城的目标。

第三，北京到 2050 年将建设成为宜居城市和全球中心城市，我们研究认为应该将提质增效、创新引领、民生优先、绿色生存、空间优化、韧性安全作为最为优先的六大发展战略。一是提质增效战略，着力打造高质量发展典范；二是创新引领战略，着力打造科技创新枢纽城市；三是民生优先战略，着力解决发展不平衡问题，率先实现共同富裕；四是绿色生存战略，着力建设宜居城市；五是空间优化战略，着力推进多中心网络化发展；六是韧性安全战略，着力增强城市发展韧性和安全性。