关于我国行政区划体制改革的初步思考

发布时间:2021-09-14

我国是一个幅员辽阔的国家,人口也是全世界最多的国家,其行政层级也是最多的,包括中央在内共五级。现行行政区划体制显现出的突出问题就是管理层次偏多,行政区域单元大小悬殊,旧的以农村为主要对象的行政区划建制不再适应现代市场经济的要求。层次过多,既增加管理成本,也影响办事效率。因此,改革行政区划体制的呼声很高,改革设想提出很多,仁者见仁,智者见智。笔者也对此进行了研究,提出了一些想法,概括起来就是:把行政层级由五级减少到三级,弱省虚县,强市扩镇。通过逐步过渡的方式,达到使人民政权和政府机构精简高效的目标。

一、省级政府如何改革

省制作为一级行政区划己有700多年的历史。作为地方最高官府和一级区划,是从元朝开始的。省原称行省,是“行中书省”或“行尚书省”的简称,意为朝廷行政中枢的临时派出机构。1276年,元世祖忽必烈灭亡南宋,统一中国,先后设立了陕西、四川等11个行省,以治理元帝国广交的疆域。行省代表中央分驭各地,成为中央与地方权力机构的枢纽。明清两代,名义上废除了行省制,但省的区划并没有大的改变,只是省的数目略有增多,民国时期,省依然是中央直辖的地方一级行政区划。省区数目,在清末23个的基础上有所增加。由于历代中央政权从维护统治的需要出发,省的设置很多情况下是从当时的形势要求考虑的,因而难免有很多不合理的地方,不只是存在规模大小悬殊的问题,而且地域的划分也没有考虑自然地理状况,如山脉、河流走向等,而是呈犬牙交错状况,管理多有不便,这样划分的目的主要是便于各省之间相互掣肘,相互监督,因为在当时的交通通讯条件下,中央政权监督地方很不方便,唯恐对有的省份鞭长莫及,致使尾大不掉,于是就利用各省相互制约。早在20世纪初,康有为的《官制议》率先把行省制斥为:“蒙古之陋规,自古所未有。”而后,梁启超、钱穆、张其峋等纷纷对元以来的行省制提出了尖锐的批评:行省设立主要基于政治、军事的考虑,忽视自然、人文和经济地理状况,疆界划分不合理,地域过大,治理难周,大省区制易演化为地方军阀割据等。研究行省制度的专家李治安认为,行省制在历史上起过重要作用,到近代,社会制度和交通通讯等发生了根本性的变化,梁启超等所言流弊,渐次上升,调整和改进大省区制已十分必要。笔者认为,今天国家拥有现代化的交通通讯条件和管理手段,不用担心对各省动向不清,领导无力,对不合理、不科学的省制进行调整的时机和条件基本具备了。

我国行政区划基本格局是几千年逐步形成的。从周朝分封诸侯,秦朝设立郡县,都是以农村地区为主要管理对象的管理体制。由于几千年来,经济基础没有发生根本性变化,因而这个行政区划体系结构形式也没有发生根本性变化,但随着城市化进程的加快,特别是交通通讯业的发展和工业化、现代化的推进,不仅改变着旧的经济结构,而且经济运行模式和生产生活方式也发生了根本的变化。农耕生产方式和自给自足的生活方式不再成为经济生活的主导,城市的作用日益显现出来。以省为区域经济单元的弊端非常明显地显现出来。由于省会城市辐射能力由中心向边界递减,形成了许多经济发展死角、几乎所有省的边缘都是经济落后地区,如晋陕蒙交界地区、湘鄂川黔交界地区、鄂豫皖交界地区、晋冀鲁豫交界地区、湘鄂赣交界地区、闽浙赣交界地区,也就是建立革命根据地的地方,解放后也没有根本改变,依然十分落后。其原因是远离政治和经济中心,现代化的曙光很难照射到那里。这些地区并非天生贫困和落后,恰恰大多是资源富裕地区,如晋陕蒙、云贵川交界地区资源十分丰富。丰富的资源并不能给他们带来富裕。通过重心下移,把发展重点放在200多个地区级城市,通过城市的带动,将根本消灭我国的经济发展死角,才有可能使现代化的曙光普照中国大地。

从财权和事权划分来看,省级政府财权很大,集中了地方财政的很大一部分财力,但看不出其应承担的责任。除了需支付庞大的省级机构的支出之外,其他事项都可由中央和市镇来办。计划经济时期,以省为单元建立区域经济体系,省级政府确有存在的理由。社会主义市场经济体制的建立,省政府不再建立和管理企业,既不需要办理军事外交事务,也不负责兴办市政设施和社区服务。仅上传下达还需要设立一级政府吗?鉴于取消省制的时机尚不成熟,笔者建议将省仍作为中央政府的派出机构,不再作为一级政权,即不设人大、政协和财政。所需支出由中央财政支付,办理中央政府委托的事务。领导干部和行政人员逐步精简。

二、地级市作为一级政府该不该撤销

市作为一级政权原本不存在,专区和地区本是省政府的派出机构。改革开放后,通过理顺市县关系成为一级政权,是顺应市场经济的客观需要而成长的,同时也起到了促进城市二三产业发展,带动区域经济增长的作用,形成了以城市为中心,县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看,也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系。从辖区总人口来看,1999年,人口500万以上的市有70个,200万—500万人的市有109个,100万—200万人的市有40个,200万人以上的市共计179个,占地级市总数的69.11%,平均每个地级市辖区人口在200万人左右,规模不算小。从地域面积来看,1万—10万平方公里的市有124个,5000—1万平方公里有64个,1000到5000平方公里的有44个,低于1000平方公里的仅有1个。由于在市域范围内,要么主要是平原,要么主要是山区,要么主要是丘陵,具有鲜明的地域特色。我国每一个省,一般山区、平原、丘陵都有,矿物资源也非常齐全,可以做到万事不求人,因此,具有相当的封闭性。而地级市,半径一般在100公里左右,无法做到生产要素样样都齐全,任何生产都必须寻求外部协作,这就使其具有本质上的开放性特征,便于形成全国经济的一体化和专业化。

客观地分析,地级管理层存在的原因,第一是由于省区面积过大,省难以直接管到县。我国的面积比美国多22.7万平方公里,人口比美国多将近10亿,但美国一级行政区有51个,而我国只有34个,其中包括5个点状形态的城市行政区。与一些面积较小的国家相比,我国的一个省相当于一个中等规模的国家。第二是自然条件复杂多样,交通不便。我国平原和盆地有295万平方公里,约占国土面积的30%,其余70%的国土面积是山地、高原和丘陵,自然会给交通通讯带来很大困难。一些省会城市通过集中全省资源,使其迅速发展,但并不能辐射和带动全省。即使是规模较大的省会城市,也只能带动周边几个地区,一个省只有一个经济中心在中国是不够的。第三是我国人口多,管理任务重,人口越多,经济社会活动越繁杂,需要管理的事务也越多,特别是一些人口大省,人口规模达到七八千万,而县域规模却很小,50万人以下的县占绝大多数。

地级市的中心即市区多数处于交通要道,并且多是封建社会中州府所在地,因此历史上就曾是政治、经济和文化中心,和周边地区有很深的文化渊源。新中国建立后,又作为专区行政公署和地区政府所在地,某种程度上起着政治中心的作用。有些城市由于拥有丰富的资源,为了开发资源国家进行了大规模投资,形成了具有一定经济规模和人口规模的城市,这些城市还不能算是区域经济中心,但由于为周边农村带来了农产品的大量需求,也不同程度地带动了周边地区的经济发展。经过几十年的发展,纯粹的资源性城市已经不多,相当数量的资源性城市如唐山、淮南、包头、抚顺、徐州、邯郸等,已由资源性城市发展成为产业比较齐全的综合性城市,城市功能已较为完善,纯粹的资源性城市已经很少。

通过改革开放后20年的发展,我国绝大多数地区级城市同其周边的市县,已建立了非常密切的不可分割的经济联系,形成了以地区级城市为中心的经济区。根据黄鹤祯的研究,以城市为中心的经济区,是中心城市和它周围一些经济联系特别紧密的地区,共同形成的具有自然环境特点、经济地域特点、产业结构特点的区域经济单元。它是一个包括城市和乡村、工业和农业相互有机联系的,综合发展的经济区域。各个经济区都有不同的优势产业和产品,具有与此相适应的不同产业结构和地域分工,形成各自不同的经济特色。中心城市和经济区相互依存,相互作用、共同发展。中心城市需要经济区内的广大农村为它提供粮食、副食品原料及城市工业协作配套的工业品,经济区内的广大农村则需要城市工业生产的生产资料和消费资料,需要城市的先进技术与现代化的管理方式,以及灵通的经济信息,为农村生产和生活服务。中心城市的存在和发展,带动经济区的物质文明建设和精神文明建设的发展,推动城市建设和社会主义现代化的实现。

城市的经济中心作用,集中表现在城市的经济辐射力方面。城市的经济辐射力是城市在经济活动中,通过商品交换、经济技术交流与合作,发展各种形式的横向经济联合,向国内和国外输出商品、资金、技术、管理和经营方式、人才、信息等的能力,是城市商品生产和商品交换发展规模和水平的集中表现。由于城市规模和经济发展水平的不同,辐射范围和密度各不相同。大城市辐射的范围比较大,小城市辐射的范围比较小。但即使是大城市、特大城市其辐射范围也是有限的,在这些城市的辐射范围之外或辐射比较薄弱的地区,另一些城市将获得发挥作用的空间,这就是区域性中心城市呈均衡分布的原因。

地区级城市受计划经济的影响比较小,其经济中心的地位多数是历史上形成的,同周围地区的经济有天然的亲和力,其经济落差比较小,形成了比较合理的城镇体系。如河北的邯郸、河南的南阳、湖北的襄樊、广西的柳州、陕西的汉中等城市,历史上均是地区的经济中心。这些城市无疑对周边地区具有强烈的带动和影响作用。地区级城市作为该区域的经济中心,按其内在经济规律的要求,同周围地区保持着一种自然的而又稳定的经济联系,形成合理的经济网络系统,它以本身所拥有的经济实力,影响带动着周围地区,并把周围地区的发展作为自身不断发展的前提。除少量资源性城市因资源的枯竭而渐趋衰落之外,绝大多数将成为本区域的经济增长极。

对行政区划层次与范围影响巨大的重要外部因素之一是交通通讯条件,交通通讯越发达,行政区划的层次可以减少,行政管理的幅度可以增大。我国目前的交通通讯条件较之改革开放以前有很大的改善,公路、铁路、航空运输四通八达,还有迅速发展的高速公路,缩短了市镇乡村之间的距离,方便了行政管理。地级城市的交通条件相对比较完善。全国的地级城市中,不通火车的城市只有极少数。有相当数量的地级城市修建了高速公路,通往各县镇的公路也已相当完善,交通设施的改善为加强中心城市的地位,促进城乡经济联系和经济发展创造了条件。而相当数量的县级市和县政府所在地-县城不通火车,绝大多数的县城不通高速公路,这对县级市和县城的发展形成了严重制约。由此看来,地级市作为一级政府不但不应撤销,还应该强化。

三、县级政府经济管理职能的发展趋势如何

县制是我国行政区划体系中最古老也是最稳定的建制,几千年来对历朝历代的国家行政管理和社会稳定发挥了重要作用,但在新形势下,县制老化的问题日益突出。全国现有的2050个县(市、旗),大部分有上千年的历史。限于设立时的经济发展水平和交通通讯条件,一般县的范围大约在方圆百余里左右,很多县比这个规模还小。而且由于各个历史时期县的设立没有一致的标准,发展到今天就表现为县的规模很不平衡,大县与小县规模相差十分悬殊。人口多的县170多万人,人口少的县只有几万人,面积大的县20万平方公里,面积小的县只有百余平方公里。福建省61个县(含县级市),其中30万人口以下的县有25个,占40%多;江西省86个县(含县级市),其中30万人口以下的县有36个,也占40%多,特别是河北、山西两省,是东中部地区县的规模最小的两个省。河北省人口6614万人(1999年)设138个县,江苏省7213万人(1999年)设64个县,河北省设县的数量是江苏省的两倍。山西省县的规模更小,全省3204万人(1999年)设101个县。河北省县的平均人口只有40万,不足30万人的县有39个,不足20万人的县有11个。山西省县的人口不足30万的有72个,占全省县总数的70%以上,其中不足20万人的县有20个,还有10个县不足10万人。县的规模过小,增加管理成本,增加财政负担。据《中国统计年鉴》1999年的数字分析,江苏省平均289人负担一个党政机关工作人员,河北省平均105人负担一个党政机关工作人员,而山西省平均78个人负担一个党政机关工作人员,山西省的负担是江苏省的3.7倍多。

中国县域的确定是根据统治的需要并非根据经济发展的需要而设置的。设置的原则一般以当时的交通能力而定,俗语曾有“骑马坐轿一天赶到”的说法,在以骑马为主要交通工具的时代,县域半径不能过大。这就造成了平原地区人口多,而山区人口少。由于县域规模小,导致县城的人口少,难以形成产业分工和大量的消费需求,自给自足或半自给自足的情况大量存在,影响了商品经济的发育和城市基础设施的建设。时至今日,县城人口只有2—3万的县不在少数。有些县城人口虽超过了10万,勉强改为市,但由于腹地太小,基础设施建设缺乏雄厚的资金支持,发展也十分缓慢,迫于政绩的需要,很多县城不惜举债而大上基础设施项目。县城变漂亮了,但老百姓的负担更重了,企业的负担更重了,产业的发展也更加困难了。县级市作为一种新的县级行政区划的形式,其行政辖区内的80%—90%仍是农村,在管理职能方面,设置县级市的实质是城市行政管理职能的农村化。尽管附有城市政区的属性,但所反映的是农业社会向工业社会转化的过渡经济形态,因而县域经济迄今在整体上,仍是以农业经济活动为绝对主体的混合经济形态,县城或县级市尚不具备作为区域中心所需的经济功能。

据调查,相当数量的县乡税源缺乏,财政收人增长缓慢。农业税制改革后,财政收入又大幅度降低,而支出项目却不断增加,如基础教育、农村道路建设、水利建设、城镇建设等。县乡机构虽经精简,但需要安置军转干部、吸引大专毕业人才等,吃财政的人数不减反增。财政入不敷出,除要求上级财政转移支付之外,只好借款维持、挪用专项资金或拖欠工程款。近几年,在拖欠农民工工资的债务链中,县乡政府是其中一个重要环节。

经济要素向中心城市流动势不可挡。随着户籍制度的不断改革,农民进入城市的壁垒被突破。城市功能逐步健全,交通条件不断完善, 中心城市对人口和产业的吸纳能力将不断增强。这可从近年来地区级城市规模的迅速扩大得到验证。

县级政权使命完成的重要理由还有一个, 随着撤乡并镇改革的推行,一个县所辖乡镇数量在10个左右,有些县更少。很多县出现了这样的情况,副县长比乡镇长的数量还要多。县直接领导村也不太现实。中国农村数量多而分散,有很多山区县交通不便,仅靠县城和县级政府很难全面顾及。

四、中心城镇的作用不可忽视

尽管小城镇不像某些人鼓吹的那样能够成为城市化的主角,但其地位和作用不可低估。城市、城镇和农村是中国这一特定社会所形成的三种不同的社会聚落系统。小城镇一头通向城市,一头连接农村。对城市来说,它代表农村,是城市向农村进行经济、科技、文化辐射的落点;对农村来说,它是农村一定区域的中心,代表城市联结农村。小城镇不仅应成为农村区域性经济中心和文化中心,还应是农村区域的政治中心。现在的乡域规模太小,难以形成区域性经济中心,但通过简单撤并并不能解决规模过小的问题。根本的解决办法是撤销乡一级政府,使行政村归属于建制镇领导,大幅度扩大镇域面积。使每个建制镇能够辐射现在3—5个乡的面积,人口达到5—10万人。现在多数建制镇的辐射范围有3—5个乡的面积,已成为该区域的经济中心,但并非是该区域的政治中心,其政治中心被几个乡所分割,乡政府也拼命争夺各种资源,力求将政府所在地变为建制镇。至于乡政府撤消后造成的行政管理半径过大,给老百姓带来不便等问题,可通过设立办事机构的方式解决。如山东、浙江和江苏等省在撤并乡镇后普遍设立了办事机构,称为某镇某某办事处,配备2—10名工作人员,由一名乡镇党政副职负责,符合精简效能的原则。

综上所述,根据国家管理和经济社会发展的需要,根据政府精简效能的原则和减轻企业和人民负担的要求,未来中国的行政体制可简化为三级,即中央政府、市政府、镇政府,同时将省政府改组为中央政府的派出机关,将县政府改组为市政府的派出机关,将乡政府改组为镇政府的派出机关。财政体制也应作相应改革,改现行的五级财政为中央、市、镇三级财政,省、县、乡不设独立财政,发生的各项费用由上一级财政支付。


作者:肖金成

来源:《经济研究参考》2005年第26期