国有投资公司存在的问题与政策化改革思路

内容提要：国有投资公司是投资体制改革的产物，对弥补市场缺陷，引导民间投资具有极其重要的作用。我国加入世界贸易组织、深化投融资体制改革、推进国有资产管理体制改革以及政府职能转变，既为国有投资公司改革与发展带来了新的任务和机遇，也带来了新的挑战。我们认为，国有投资公司下一步发展方向面临三种选择：一是继续作为国有投资公司或国有投资控股公司存在；二是在保留国有性质的同时放弃投资功能，逐渐发展成为国有资产经营公司；三是在保留投资功能的同时实行股权多元化，改组成为股份制投资控股公司。从投融资体制改革和政府职能转变的要求来看，下一步继续以国有制存在的国有投资公司必须也只能是政策性投资公司，可赋予其特殊职能，并由政府给予一定的扶持和补贴。

一、投资公司的性质、类型与国有投资公司的作用

投资公司是专门为企业提供股权投资而非债权融资、并以阶段性持股为特征的专业性机构，根据组织形式和投资对象的不同，可以划分为不同的类型。国有投资公司是投资公司制度发展演进过程中出现的一种特殊类型，在国民经济中发挥着重要而特殊的历史作用。

（一）投资公司的起源与性质

1．投资公司的历史起源。从历史发展过程来看，投资公司是随着工业革命的发展和世界市场的扩大，于19世纪首先在欧洲出现的。工业革命以来，随着从工厂手工业向机器大工业的过渡，原有的私人银行难以满足新兴的工业企业急剧增加的资本需求。在英国，新兴的股份制商业银行主要是适应国际贸易的需要而产生，只提供短期融通资本而一般并不介入企业的创设，于是出现了专门代理企业发行证券吸收公众投资的公司。在欧洲大陆，为了筹措工业资本，则开始了另外一种尝试。1822年创立的比利时总公司是第一家尝试吸收存款投资工业的金融机构，1825年法国巴黎的著名银行家拉斐德发起创立了工业融通公司，试图吸收存款投资于工业，但未获得成功。1835年比利时总公司另行创办了相当于现代的投资公司的两家金融公司－－布鲁塞尔商业公司和工商企业国民公司，通过发行长期债券融资、投资于工商企业，为企业投资股权资本，这就是投资公司的基本雏形。经过长期发展实践和不断探索，投资公司制度逐渐形成并趋于完善。

2．投资公司的性质与特征。从投资公司的起源可以看出，投资公司就其根本性质而言，是适应工业革命及其推动的经济发展需要的新生事物，是不同于商业银行、投资银行等银行和非银行金融机构的一种新型金融机构。投资公司的主要作用是为各类企业，包括上市公司和非上市企业提供股权性的资金，支持企业的创办或已有企业的发展扩张，其历史使命在于弥补商业银行的不足或缺陷而进行的金融体制创新，其本质规定是通过投资股权方式为工商企业提供权益资本而不是债务融资。投资公司产生之后，在长期的实践过程中其形式发生了一定的变化，其投资对象也因为组织形式和公司定位的不同而各不相同，但它的根本性质并未发生变化。满足企业对股权资本的需求，提供股权投资是投资公司有别于商业银行等其他类型金融机构的根本特征。

（二）投资公司的基本类型

根据组织形式和投资对象的不同，投资公司可以划分为可流通证券的证券投资基金以及投资于流通和非流通企业股权的产业投资公司两大类型；产业投资公司又可以根据投资对象的不同，划分为主要投资于大型或成熟型企业的流通或非流通股权的投资控股公司和主要投资于未上市的初创期中小企业的创业投资公司等类型。

1．投资控股公司。它是投资公司最基本的类型。起初的投资公司主要投资于工商企业的股票，在股票市场尤其是集中化、制度化的证券交易市场没有发展起来之前，投资公司在对工商企业投资之后，在相当长的时间内持有所投资企业的股份，通过分享企业股息和红利的方式来获取利润，使得投资公司在一定意义上成为具有投资和控股两种功能的投资控股公司，而不是只有一种投资功能的单纯的投资公司。随着资本市场的发展，一般投资公司除了继续投资于企业股权，获得股息和红利收益之外，还越来越多地投资于上市公司和即将上市的企业的股权，通过在资本市场的投资运作，获取股权转让的价差和增值收益。现实中，许多大型企业集团如跨国公司等，都通过股权投资等方式和资本运作，在某种意义上都属于投资控股公司。

2．证券投资基金。它是主要以上市公司股票和债券等其他可流通证券为投资对象的专业性投资公司。由于投资公司不同于战略投资者，并不一定以持有企业的股权为目的，而是为了在保持本金安全的前提下尽量获得最大收益。安全性与收益性兼备的企业股票无疑是流动性比较好的证券，即可以流通的上市公司证券。在发达市场经济国家，随着资本市场的发展和证券流通制度的完善，企业股权在流动性方面逐渐形成了上市和非上市的区别，主要投资于上市公司股票的投资公司开始产生，并逐渐成为投资公司的主流形式。主要投资于流通证券的投资公司，在一定程度上已经不是依靠分享企业股息和红利的方式，而是通过股权转让的价差等方式来获取比前者更加可观的利润。因为主要投资于流通证券的投资公司主要是由多数投资者出资构成，并以“集合投资、委托管理”的基金方式进行高度商业化运作，所以，以证券投资业务为主的投资公司在发达市场经济国家一般被称为证券投资基金。

3．创业投资公司。它是专门投资于未上市的新兴创业企业股权的投资公司，是投资于非流通企业股权的产业投资公司的一种类型。从历史起源来看，创业投资公司是投资公司制度发展演进过程中，适应中小型创业企业发展的而出现的一种制度创新。证券投资虽然具有比较好的流动性、安全性，因而比较好，但收益性比较差，比较适合风险承受能力比较差的投资者，而难以满足风险承受能力比较好、又希望获得比较高的回报的投资者。因此，为了获得比较高的回报，风险承受能力比较好的投资者组成的投资公司，开始专门投资于未上市、但具有比较大的成长潜力的新兴中小型创业企业，以期在企业上市流通后获得高额的股权转让溢价收益，而不是已上市公司股票在二级市场的转让收益或保守的股息红利，逐渐形成了投资公司的又一个新分支－－专门投资于新兴中小企业的创业投资公司。

（三）国有投资公司的主要类型

国有投资公司也称国家投资公司，是投资公司制度发展演进过程中出现的一种特殊类型。在西方发达国家和新兴工业化及新兴市场经济国家，国有投资公司的产生在某种意义上与20世纪60年代的国有化以及后来的非国有化运动有关，是战后各国混合经济形态进一步发展演变的结果。在转轨中国家，国有投资公司则主要是国有企业改革和政府投资体制改革的产物，是适应从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过渡过程中应运而生的制度创新。根据职能和使命的不同，可以划分为两种主要形式：

1．国有投资控股公司，即国有资产经营公司。它是主要服务西方国家的国有化与非国有化和转轨中国家国有企业改革的特殊投资公司。第二次世界大战以后，针对市场机制的某些缺陷，西方各国都不同程度地实行了国家干预政策，直接投资创办了不少国有企业。随着国有经济规模的扩大，虽在促进国家经济发展方面发挥了重要作用，但政府如何有效管理国有企业成为一个极为重要的现实问题。由于国家直接经营，企业效益逐年下降，甚至出现了严重亏损，加重了财政负担。多数国家主要通过将国有企业改组为股份公司，公开出售部分国有股份和打破国有企业垄断经营局面等方式，减少政府行政干预，增强企业活力和竞争能力。国家投资公司为适应这一现实需要而产生，作为竞争行业领域国家与一般性国有企业的中介，在对国有企业的股份制改造过程中，使国有产权有了明确的代表者。在转轨中国家，为了适应国有企业改革的艰巨任务，也产生了一些国有投资控股公司，代表国家行使所有者权利，持有一些企业的股份并进行必要的资本运作。另一方面，为了适应市场经济体制的要求，改革政府部门直接掌管投资的传统投融资体制，也成立了一些投资公司作为政府投资的主体，但从实际运作状况来看，并没有真正的投资决策权，在某种意义上只是在管理政府的投资项目。总体来看，无论西方国家还是转轨中国家的国有投资公司，都是一个带有特殊使命和改革过渡性质的投资机构。就本质而言，并非典型的投资公司，而是具有投资和持股双重功能的投资控股公司，将其称为国有资产经营公司更能确切反映其本质特征。

2．国有政策性投资公司。国有政策性投资公司是政府为了弥补市场缺陷，进行公共产品和准公共产品投资，或引导、带动民间投资而成立具有一定政策性功能的特殊类型的投资公司。在发达市场经济国家，市场缺陷主要表现在中小企业发展、就业机会创造等方面，因此，政策性投资公司主要是投资于中小企业创立和就业机会创造方面的项目。在新兴市场国家，由于一方面市场发育不全、存在市场缺失，另一方面即使市场已经形成的领域，仍然存在市场失灵，市场缺陷远远超过了发达市场经济国家，因此，政策性投资公司不仅投资于中小企业创立、就业机会的创造，还投资于风险比较大、社会效益比较好，但民间企业不愿意或暂时难以进入的大型基础设施等投资领域或投资项目。与普通国有投资公司或国有投资控股公司不同的是，政策性投资公司一般情况下有其特定的行为方式，其投资并不以直接的经济效益为转移，而是追求间接的经济效益，即按照政府的意图，投资于一些具有比较好的社会效益的领域或项目，以弥补民间投资的不足和引导民间投资的方向。

二、中国国有投资公司的发展现状、存在的问题与改革方向

中国的国有投资公司发展起源于20世纪80年代后期，是服务于国有企业改革而出台的配套措施。为了改变计划经济中国有企业的“投资饥渴症”，将财政对企业基本建设拨款改为贷款即“拨改贷”改革主张应运而生。“拨改贷”尤其是新建企业的拨改贷形成了大量的零资本金企业，寻求新的国有企业资本金提供者势在必行，于是新加坡的国有投资公司－－淡马锡（Temasek）公司的经验受到重视，发展国有投资公司的思路得以确定。国有投资公司的发展历程可以划分为两个阶段，1988年原国家计委主管投资的几个专业司局被整建制划分出来按照专业改组成为6个国家投资公司，到1994年这些公司所属业务被合并成立政策性的国家开发银行为第一阶段；国家开发投资公司和各省市投资公司的成立拉开了国有投资公司大规模发展的序幕，从上世纪90年代中期至今为国有投资公司发展的第二阶段。由此可见，中国的国有投资公司是在这种背景下出现的一种制度创新，是专门为国有企业提供资本金的股权性投资机构。

（一）国有投资公司的发展现状与存在的主要问题

经过改革开放以来10多年的探索，尤其是90年代后期投资体制改革推动下的较快发展，中国的国有投资公司机构数量和资金规模有了比较大的扩展，投资公司的类型和组织形式也从开始时单一的国有投资公司向多元化发展，但总体来看，仍然不够规范，存在许多问题，需要在下一步的改革与发展中加以解决。

1．国有投资公司的主要类型。目前，全国共有政府出资的国有投资公司73家。总资产已近4500亿元，投资项目遍及各个行业和领域。2001年，除3家投资公司少量亏损外，70家公司实现盈利，税后利润达70多亿元；总体负债水平在30％左右，大大低于国有企业的平均水平。相当一批投资公司已成为当地较强的经济实体，在电力、交通等基础产业和高科技产业领域具备了一定的竞争优势。主要包括综合类、专业类和创业类等三大类型，其中，以基本建设投资为主的综合性投资公司是国有投资公司的主导类型。（1）综合性投资公司。它是在1988年六大国家投资公司成立后逐渐发展起来的，1997年投资体制改革的推动下得以进一步发展，是计划和投资体制改革的直接产物，主要依托各种政府性基金成立。无论从发展历史、资产规模还是经营的相对规范程度来看，综合性投资公司都是国有投资公司的主体，并处于领导地位。从主要业务领域来看，综合性国有投资公司既有投资业务，也有相当比例的资产经营业务，一些甚至以资产经营业务为主，属于具有双重职能的投资控股公司。（2）专业性投资公司。在综合性投资公司迅速发展的同时，适应行业改革、开放与发展的客观要求，各类包括电力投资公司、旅游投资公司等具有一定专业特征的投资公司也随之发展起来。专业类投资公司也基本上是依靠政府收费性基金设立，投资于相应的行业领域，由于具有行业特征，有些投资公司发展比较好，甚至后来居上，发展速度和规模超过了起步比较早的经济类投资公司。像综合性国有投资公司一样，从主要业务领域来看，专业性国有投资公司同样属于具有投资和资产经营双重职能的投资控股公司。但由于受到业务范围的限制，无论投资还是资产经营业务的规模都比较小，发展的空间和前景不是十分乐观。（3）创业类投资公司。它同样也是适应改革开放新形势的需要而产生的新兴投资公司。90年代初期乡镇企业投资公司、风险投资基金等顺应非国有企业发展的大潮而产生，但由于运作不规范，违规经营存贷款业务而在90年代后期被作为农村金融三乱清理整顿。高新技术创业投资公司几乎与乡镇企业投资公司同时起步发展，但由于天时地利等原因，从90年代后期开始，创业投资公司雨后春笋般地发展起来，成为投资公司发展中的一支具有相当潜力的新兴有生力量。

2．国有投资公司运作中存在的主要问题。（1）投资公司定位不明确。究竟是政府出资设立并授权的国有投资公司、还是政府委托授权的国有资产经营公司，是决定投资公司发展方向的根本因素，是否明确界定对公司的健康、快速发展至关重要。从总体状况来看，目前全国现有的国有投资公司中，有些公司定位没有明确加以界定，有些虽然名义上加以界定，但在实际运作中，受客观因素的制约，而难以执行，在实际运作中却往往越位或不到位，使得公司的发展受到比较大的限制。（2）体制机制不健全、运作方式不规范。与定位问题相比，体制机制不健全、运作方式不规范是制约国有投资公司健康发展的一个具有相当普遍性的重要问题，在某种意义上是投资体制改革滞后的写照和体现。一方面，投资运作不规范，投资公司从事的不是股权资本投资，仍然是债权资金的融通。另一方面，投资项目仍然由政府决策，投资公司仅仅是一个被动的执行者，或者说，对政府投资决策具体执行并负责进行跟踪管理，实际上成为受托管理的国有资产经营公司而不是国有投资公司，也由此决定了一些国有投资公司即使有明确的定位，实际上也难以到位。（3）资金来源不稳定，缺乏经常性融资渠道。国有投资公司的主要资金来源是政府的经营资金和各种收费性基金，缺乏常规性的融资渠道和机制。随着政府职能的转变和行政性收费制度的改革，政府收费性基金越来越少，主要依靠政府基金的经济类和专业类国有投资公司的资金来源问题已经开始显现出来，如果不能加以有效解决，一些国有投资公司必将陷入无资可投的困境。实际上，新近成立的一些其他类型的国有投资公司，如创业投资公司发展同样也存在资金来源问题，只是目前还没有显现出来。如果不能及时加以解决，在一定时间之后，同样将会凸现出来。（4）投资回收与退出机制不健全。投资回收渠道缺乏、退出机制不健全也是国有投资公司面临的一个重要问题。对成功的投资公司而言，投资回报和本金回收是一个重要的资金来源，尤其是在新的资金来源没有解决之前，投资回报和本金回收状况的好坏将成为公司进一步发展的重要影响因素。一方面由于投资决策不科学，投资项目效益不理想；另一方面，企业与国有投资公司的债权存在软约束，股权转让渠道又不通畅。因此，国有投资公司的投资回收和退出极不健全。如果没有后续资金来源，先期投资难以回收，致使投资公司被套牢成为被动的国有资产管理和资产经营公司。

（二）国有投资公司进一步发展中面临的机遇与挑战

从我国改革发展与加入世界贸易组织之后的需要考虑，国有投资公司下一步的发展可以说是挑战与机遇并存，总体来看，机遇大于挑战，发展的空间比较大。

1．国有投资公司发展中面临的机遇。（1）投融资体制改革提供的机遇。未来国有投资公司的发展机遇，首先来自投融资体制改革。一方面，政府资金将越来越多地退出市场机制可以比较好地发挥作用、民间投资兴趣比较浓的竞争性领域；另一方面，政府必将越来越集中于基础设施、公共产品、准公共产品等民间资本不愿意投资、市场机制难以发挥作用，本来就属于政府所应该投资的领域。一部分退出竞争性领域的政府资金将进入基础设施等政府所应该投资的领域，以及其他需要一定数量政府资金作为引导或种子资金的领域。由于竞争性领域的政府投资主体具有多元化特征，既包括政府投资公司，也包括具有投资职能的大型企业集团等，而基础设施等政府投资和其他政府引导性投资领域的投资主体则比较单一，主要是国有投资公司，因此，从投融资体制改革方向来看，政府投资领域的转移和变化，必将为政府投资主体的国有投资公司提供一定的新机遇。（2）加入世界贸易组织、政府支持经济的方式变化提供的机遇。按照我国加入世界贸易组织有关的协议要求，政府管理经济的方式必将进行一定的调整。尤其是根据《补贴与反补贴措施协议》的要求，带有专项性补贴性质的政府拨款等无偿资金支持将被取消，必要的政府资金支持将按照协议精神的要求，改革为有偿使用，其中相当部分将以投资方式进行，必将促使政府投资有一个结构性的调整，国有投资公司的投资规模可能将有一定的增加，无疑也将为国有投资公司下一步的发展提供新的机遇。（3）国有企业体制改革与战略性调整，尤其是有进有退的战略性调整，也将为国有投资公司发展提供一定的机遇。国有经济有进有退的战略性调整，一部分国有资本将退出竞争性行业和经济效益比较差的企业，退出的存量资本，一部分将留在授权经营国有资产的企业集团等，作为经营性资本，由其进行投资运作；一些部分有可能交由具有投资和资产经营双重职能的国有投资公司，为其提供新增的投资机遇。

2．国有投资公司进一步发展中可能面临的挑战。（1）政府性资金来源减少的挑战。政府行政管理体制改革、我国加入世界贸易组织以及随之而来的政府行为方式规范化，一方面可以为国有投资公司提供一定的机遇，另一方面，也有可能为国有投资公司带来一定的挑战。随着各级政府行为方式规范化，尤其是政府性收费的减少，原来以收费性基金的各种基金将明显减少，甚至不复存在。与此同时，政府行为方式的规范化，也将使政府的经营性基金趋于减少。原来由政府收费性基金、经营性基金形成的国有投资公司资金来源必将趋于减少，事实上，目前相当一部分国有投资公司已经现实地遇到了这一问题，如何解决政府收费性基金、经营性基金减少后资金来源问题，是国有投资公司发展中面临的一个挑战。（2）政府投资业务领域和投资方向变化带来的挑战。我国经过改革开放20多年的发展，大规模、集中性的基础设施建设高潮已经基本结束，尤其是在东部沿海发达地区，表现得比较突出，一方面由政府投资的大型基础设施等投资活动已经基本或趋于结束，另一方面民间资本尤其是具有一定实力的大型民营企业开始进入收益比较稳定的大型基础设施等领域。标志着政府投资到了投资业务领域和投资方向的转型阶段，现有的国有投资公司能否与时俱进，实现业务方向转型以适应政府投资趋向的变化，成为国有投资公司面临的一个挑战。国有投资公司如果不及时调整发展方向和投资领域，新兴的政府投资机会将为新成立的投资机构所获得，国有投资公司有可能与新的发展机遇失之交臂。（3）国有投资公司自身经营效率的挑战。国有投资公司虽然是经营政府投资的特殊国有企业，是为适应国有企业改革而产生的新生事物，但同样面临其他一般国有企业所共有的效率低下问题，自身改革问题同样重要。下一步发展中能否抓住机遇，在一定意义上取决于改革发展及自身经营效率的提高。

（三）国有投资公司改革与发展的基本方向

现有的国有投资公司要有进一步发展，必须解决目前存在的问题，但这些问题的解决并不简单，有些通过自身的改革即可解决，有些则超出了单个投资公司的范围，需要放到国有投资公司下一步改革的大背景下去考虑。从国有投资公司整体改革方向来看，一方面，随着我国加入世界贸易组织之后，政府职能转变、投资体制改革和公共财政框架的初步建立，政府投资从总量和规模上将趋于收缩；另一方面，政府投资的方式和领域也将随之调整，从而将导致国有投资公司所处的坐标系发生变化，国有投资公司自身改革必须放到这样一个大背景和坐标中去加以必要调整和重新确定。

从全国国有投资公司改革与发展的方向来看，一方面，政府退出竞争性领域，政府投资将越来越集中于公共领域和具有比较大的外部性的投资项目。政府投资的规模和范围的收缩，意味着一些国有投资公司将难以再从政府获得基金或项目，而需要逐渐增加资产经营管理业务。另一方面，随着国有企业改革深化，以及国有控股企业股权流通比例的提高，对于国有资产经营公司的需求将趋于提高。因此，一些国有投资公司逐渐从投资转向国有资产管理，或者从国有投资公司改组为非国有投资公司将不可避免。国有投资公司从发展方向来看，将面临以下三种选择：一是继续作为国有投资公司或国有投资控股公司存在，二在保留国有性质的同时放弃投资功能，逐渐发展成为国有资产经营公司，三是保留投资功能的同时实行股权多元化，改组成为股份制控股投资公司。

鉴于国有经济从竞争性领域撤退的大趋势，发展国有商业性投资公司实际上既不必要，也不可能。从投融资体制改革和政府职能转变的要求来看，国有投资公司必须也只能是政策性投资公司。因此，现有的国有投资公司如果继续以国有体制，必将意味着选择作为政策性投资公司。从投资来源或行业特征来看，综合性国有投资公司承担的主要是非竞争性或基础性行业或领域的投资，仍然需要保留投资功能；一些专业性国有投资公司由于所处于的行业或领域是竞争性范围，保留国有投资公司的必要性随着市场机制的逐渐建立健全而减弱，可以转变为国有资产经营公司，经营行业内的国有企业资产。有的也可以改组成为股权多元化的非国有投资公司，继续从事行业或领域内的商业性投资活动。

三、政策性投资公司的一般模式与国有投资公司政策化改革思路

政策性投资公司对弥补市场缺陷，引导民间投资具有极其重要的作用。我国目前正处于经济体制转轨过渡时期，存在市场发育不足和机制不健全的双重市场缺陷，发展政策性投资公司意义重大，十分必要。可以将现有的一些国有投资公司改革成为政策性投资公司，赋予其特殊职能。

（一）政策性投资公司的一般特征与发展模式

政策性投资公司是根据政府的投资意图投资于某些特定的行业或领域，以弥补民间投资的不足，或引导民间资本投资于某些政府鼓励投资的行业或领域的特殊性投资公司。就其性质而言，政策性投资公司是为了弥补市场发育不足或市场机制缺陷而成立的，专门为企业或特定项目提供股权资本的政策性金融机构，由政府给以一定的政策优惠作为支持和保证条件，以支持其按照社会需要或政府意图履行某种特殊功能。政策性投资公司的投资范围和投资理念与民间商业性投资公司明显不同，是民间商业性投资公司职能的必要补充。从广义方面来看，政策性投资公司是政策性金融机构的一种形式，是专门提供股权资本的政策性金融机构，在功能上与商业性投资公司、政策性银行形成一种相互分工又相互配合的互补关系。

1．政策性投资公司的目标模式。与商业性投资公司一样，政策性投资公司作为投资公司的一种类型，具有投资公司的一般特征，即提供股权资本投资而不是债权资金融资。但另一方面，作为一种特殊类型的投资公司，政策性投资公司在投资运作方面又具有一些特殊性规定。如果说商业性投资公司的投资理念是自身利益即利润最大化的话，那么政策性投资公司的投资理念则应该是社会效益最大化，即通过自身的投资行为所带来的社会经济效益或引导的民间投资等直接和间接效益最大化。需要注意的是，追求社会效益最大化并不意味着政策性投资公司不需要讲究自身的经济效益。政策性投资公司在履行社会义务，贯彻政府意图的前提下，同样需要讲求自身的经济效益。与一般商业性投资公司讲求经济效益所不同的是，二者的经济效益具有不同的约束条件和限制范围。一般商业性投资公司的经济效益是在法制和许可证范围内不受其他限制的利益最大化，而政策性投资公司所追求的经济效益则是在一个给定范围和有限领域内的效益最大化。

2．政策性投资公司的业务范围。政策性投资公司从本质上是对于民间商业性投资公司的补充而不是替代，落实到具体的投资行为上，就是政策性投资公司不与民间投资公司争利，既不与民间投资公司和其他民间企业在业务上争利，也不谋求通过其特殊身份来获得特殊的投资机会或投资回报，更不能只要求政府支持等权利，而放弃或不愿意履行义务。一方面，政策性投资公司的投资范围主要是民间资本不愿意投资、暂时不愿意投资，或者民间资本虽然有投资意愿、但由于投资项目规模太大、或者基础条件太差，民间资本一时难以投入的业务范围或投资领域，在此情况下，政策性投资公司的投资活动是对民间投资的有益补充，是对市场缺陷的补充性矫正。从这种意义上来说，政策性投资公司所从事的投资活动是拾遗补缺式投资，是第一个吃螃蟹的探索式投资。另一方面，意味着政策性投资公司也不可以通过其特殊地位来谋求特殊的投资机会、投资回报或其他的非竞争性收益。

3．政策性投资公司的经营模式。历史地看，国有投资公司是政策性投资公司最早的形式，也是各国通行的主要形式。一般由国家直接出资创办，承担经济效益比较差、但社会效益显著的政策性业务。现实中大部分国有投资公司或多或少地承担了政策性投资业务，是明确或不明确、自觉或不自觉的政策性投资公司。但有些国有投资公司虽然完全由国家出资，但主要从事商业性投资活动，而并不经营政策性投资业务，仅仅是一个具有国家股权的商业性投资公司。因此，虽然政策性投资公司主要是国有投资公司，但国有投资公司并不全是政策性投资公司。由于国有投资公司的特殊性质，一般来说，政府干预和亏损不可避免。加上国有投资公司的投资，在某些情况下被认为具有政府补贴性质，有可能被视为世界贸易组织《补贴反补贴措施协议》所禁止的红灯补贴或有可能被控告的黄灯补贴。因此，近年来出现了一个新的趋势，即政府直接创办的政策性国有投资公司也开始讲求经济效益，有了明确的经济目标。其中有些国家的政策性投资公司在承担特定职能的同时还取得了相当好的经济效益。这就给了我们一个启示，只要政府不过分干预，政策性投资公司在承担特定任务的前提下，在政府给定的职能范围内，也可以通过自身的努力摆脱亏损，获得赢利。

（二）中国经济体制转轨时期发展政策性投资公司的必要性

我国正处于从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨过程之中，存在双重市场缺陷，发展政策性投资公司意义重大，势在必行。

1．经济体制转轨时期市场机制不健全需要发展政策性投资公司。我国市场经济体制目前仍然处于初步发育阶段，与发达国家的情况相比，一方面市场体系发育不足，另一方面即使市场已经初步形成，但仍然不够健全，市场机制不能充分发挥作用。具体表现在，一些属于公共产品或半公共产品的领域，具有比较强的正外部性即社会效益，民间企业不愿意进入，需要也本来就是政府应该干的，可以委托或授权政策投资公司来承担。一些领域由于投资规模比较大，或者前期投入具有比较大的风险，民间企业虽然有进入的愿望，但一时进入困难比较大的，可以由政策性投资公司来进行先期投资，为民间投资进入创造条件，提供指引。解决这些问题，客观上需要建立政策性投资公司，以补充市场不足，引导民间投资。即使在西方发达市场经济国家，政策性投资公司也是需要，实际上，政策性投资公司正是首先起源于发达国家。作为发展中和转轨中国家，我国更加需要发展政策性投资公司，一方面在民间不愿意干或干不了的领域发挥补充作用，另一方面在民间暂时干不了或不愿意干的领域发挥引导作用。

2．投融资体制改革和应对WTO要求发展政策性投资公司。随着我国经济体制改革的深入，投融资体制改革进入到了深化阶段，改革传统的投融资体制，建立适应市场经济体制要求的新型投融资体制势在必行。与此同时，加入世界贸易组织之后政府经济管理方式改革，必然要求相应改革政府投资方式。一方面，政府的投资将退出竞争性领域，主要集中于存在市场缺陷、民间资本不愿意进入、或者暂时难以进入的领域。另一方面，政府在竞争性领域非竞争性项目或阶段的资金支持的方式也将随之进行相应的调整，改无偿资金支持为有偿使用。如对基础设施领域的投资，对企业前竞争阶段的研究开发投资，这些投资要么民间资本不愿意投资，要么民间资本的投资严重不足，为了解决这些问题，需要政府进行投资，为此，必须发展政策性投资公司。

（三）国有投资公司政策化经营的基本思路

从我国加入世界贸易组织，政府职能转变、投资体制改革和建立公共财政框架的大背景来看，政府投资从总量和规模上将趋于收缩，政府投资的方式和领域也将随之调整。国有投资公司必然面临发展方向和发展定位的重新选择问题。对沿海发达地区的国有投资公司而言，将既面临保持投资公司性质与转为国有资产经营公司的选择，又面临商业性和政策性的选择。但对于内陆不发达地区的国有投资公司而言，选择的余地实际上比较小，相当长的一段时间内，将需要继续保留投资公司的性质，真正的选择在于商业性经营与政策性经营方面。综合考虑各个方面的影响因素，政策性投资公司将有可能是不发达地区国有投资公司没有选择的选择。因此，不发达地区的国有投资公司面临的真正任务是改造成为政策性投资公司。

鉴于国有投资公司存在的种种问题和弊端，选择作为政策性投资公司的同时继续保留国有投资公司的组织形式和产权结构，实际上意味着不需要有太大的实质性改变，由于受到原有体制框架的制约，其政策性任务和经济效益目标难以全面兼顾。如果选择国家控股的政策性投资公司形式，则一方面可以引进战略投资者，扩大资金来源和资本规模，优化公司治理结构，提高效率，在一定程度上解决投资公司的资金紧张问题。另一方面通过国有控股的方式，既使得有限的政府资金得以放大，带动更多的民间资金投入政府鼓励进入的领域，又不致偏离政策性轨道，应该说是现阶段国有投资公司改革与发展的最优选择。东部沿海地区的各方面改革与发展比较超前，可以探索建立国有控股的政策性投资公司。西部地区尤其是西部内陆不发达地区，由于市场发育比较缓慢，政策性投资公司发展初期阶段应该采取国有投资公司形式，经过一定的发展阶段之后，可以探索国有控股的政策性投资公司。

政府对政策性投资公司的支持方式。总体来看，政府对承担特定任务、履行特殊职能的投资公司，都提供一定的资金支持和政策优惠，实际上是否有政策优惠和资金支持，是企业选择是否进入政策性业务领域的一个重要决定因素，也是承担特定业务的政策性投资公司摆脱亏损、实现经济效益的先决条件。（1）政府的资金支持。政府对于政策性投资公司的设立一般都要提供一定的资金支持。政策性国有投资公司自然是由政府提供百分之百的资金，而非国有的政策性投资公司政府一般也应提供一定比例的资本金。一方面作为对于设立政策性投资公司的支持，另一方面提供资本金发挥政府资金的引导、带动和放大作用，以吸引更多的民间资本进入体现政府意图、满足社会需要的特定领域。（2）为投资公司融资提供贴息与担保。制约实业投资公司健康稳定发展的一个重要因素是能否获得稳定的长期资金来源。因此，政府对于政策性投资公司的资金支持的另一个重要途径即是为投资公司获得长期资金提供贴息与担保。一般情况下，在政策性投资公司发行中长期债券时，政府通过财政所属的担保机构，为政策性投资公司的债券提供担保并代付利息，从而使投资公司可以获得持续稳定的长期资金来源，以保证其正常运作，健康发展。（3）为投资公司提供一定的税收优惠。由于政府给政策性投资公司所限定的投资范围和领域往往具有一定的外部性，社会效益比较好，而经济效益相对差一些。为了保证政策性投资公司能够有一定的赢利空间，政府一般为其提供一定的税收优惠政策，以降低其运作成本和投资门槛，促使其在有利可图的情况下履行特定职能，贯彻政府意图。（4）对特定项目给予风险补偿。投资公司投资的某些项目由于秉承了政府的意图，而使自身经济效益受到明显损害时，政府应根据程度给予定额或比例补偿，以保证投资公司基本的经济收益。如水电站、高速公路建设等社会效益往往大于经济效益。政府应通过测算确定补偿数额，以保障投资者的基本收益。要极力避免要么政府全部包下来，敞口花钱，要么政府把其推给投资公司，撒手不管的现象。凡政府指令投资公司必须投资的项目，应对项目经济效益进行详细测算，对效益缺口给予弥补。

作者：宋立 肖金成

来源：《财贸经济》2003年04期