发布时间：2021-07-05
我国现有建制镇2万多个,已超过乡的数量,镇政府成为与乡政府平行的一级政权。一般来说,镇政府所在地规模比乡大,人口比乡多,在“五普”时统统统计为城镇人口。近年来,通过乡改镇和撤乡并镇,建制镇的数量和规模均在扩大。因此,有必要对建制镇的地位及应有的规模做一些探讨。
一、建制镇存在的突出问题
城镇布局不合理,建制镇规模普遍较小。东部地区的建制镇镇域面积普遍很小,而西部地区的建制镇人口普遍很少。从中西部欠发达地区来看,近年来,乡镇布局不合理给经济发展造成的制约逐步显现出来。由于城镇规模偏小,一方面城镇基础设施无法形成规模效益,现有的小城镇聚不住人流、物流、资金流,形不成中心城镇;另一方面一般城镇自身财力有限,无力进行高质量的小城镇规划和建设,造成了小城镇建设质量不高,出现了严重的“建了镇,不见镇”的现象,难以形成具有带动作用的真正意义的城镇。许多城镇沿过境省道、国道以及与之垂直的十字街发展,缺乏必要的产业支撑和科学规划,出现了大量“一条街,两张皮,鸭舌帽子一样齐”的二、三层临街小楼,小楼的背后就是农田的小城镇。从我国东部发达省份来看,虽然这些地区人口密度很高,但城镇规模小、数量多、布局不合理的问题依然存在,而且大部分城镇仍然没有摆脱自然状态。一部分城镇是在商品生产和交换中逐渐形成的,一部分城镇是依托乡镇企业发展形成的。这些小城镇的发展拉动了经济,但是,其历史局限性也制约着经济进一步健康发展。小城镇布局过密,城镇布局缺少在宏观层面上的考虑,削弱了中心城镇功能的发挥。城镇之间一般仅相隔五、六公里,个别甚至仅一河之隔、一路之隔。由于城镇的面积偏小,致使生产要素和社会资源难以聚集,重复建设现象严重,同时也导致了管理成本居高不下、各类机构冗员充斥的问题。
建制镇的地位不明确,功能不完善。镇的原意是驻守军队的地方,后来演化为乡村间的商业中心。一般理解,乡域为农业地区,镇域为非农业地区,即镇是“点”,乡是“面”。80年代废除人民公社制度时,镇却由“点”变成了“面”。作为一级政府,乡镇互不统属,二者平行而并列。二者的区别仅仅在于,乡镇政府所在地人口的多与少,镇是有中心的区域,而乡是无中心的区域。在城镇化战略的推动下,作为镇域内的居民有向小城镇聚集的趋势,同时也能够就近接受城镇的服务。而乡域内的居民则难以享受镇域居民的待遇。一般来讲,小城镇的工业、商业及其他服务业比乡所在地发达,税收也比较多,基础设施和社会事业可用增加的财政收入解决,而乡所在地的基础设施和社会事业只好靠当地农民做贡献。在积极推进城乡一体化的今天,城镇和农村的关系可概括为农村支撑城镇,城镇带动农村。而没有小城镇的乡,其城乡一体化便无从谈起。
乡镇并行的体制,将经济中心和政治中心.SJ裂了。现在多数建制镇的辐射范围有几个乡的面积,已成为该区域的经济中心,但并非是该区域的政治中心,其政治中心被几个乡所分割。乡政府所在地虽不是经济中心,但因为是政治中心,乡政府便利用其政治资源和政治影响,极力将经济要素导向乡政府所在地,以便有朝一日,将本乡也改为镇。如江苏某县级市将所属所有的乡都改为镇,后来发现要素分散,影响聚集经济效益时,才极力提倡发展中心镇和重点镇。
由于建制镇设的数量过多,建制镇过于密集,导致支撑城镇发展的能力减弱。有关调研表明,近年来,在镇区的常住人口中,非农业人口的比重并未有显著提高,而包括乡镇企业、村办企业、私营企业在内的中小企业向镇区集中的趋势也并不明显。近些年来,小城镇对当地劳动力的吸纳能力在下降,也未形成要素集聚所需的规模人口。产业支撑、人口规模与城镇发展的要求都不相适应。要素集聚不足,城镇的辐射服务功能不强,有效支撑城镇发展所需的“市气”也不足。
农民负担过重的问题日益严重。随着改革的深入和农村经济的发展,乡镇规模过小带来的问题和矛盾日益突出。一是城镇机构林立,人满为患。虽然各地情况有所不同,但大多数乡镇内设机构的数量在30个左右,多的达到40个。机构间分工过细,职能交叉,有些机构已不适应市场经济的发展需求。每个乡镇无论面积大小、人口多少,几乎都设有与上级相对应的机构,配备有相关的工作人员,都设有七站八所。二是农民负担加重。近几年,随着对城镇建设的重视,几乎所有的建制镇都要进行规划和加强基础设施建设。有些城镇还搞起了大广场,建起了宫殿式的办公楼。为了城镇建设,不少镇政府将手又一次伸向农民的口袋。
二、关于建制镇的地位
建制镇是在小城镇的基础上建立的,有很多小城镇具有悠久的历史,也有很多镇是由乡改过来的。历史上,小城镇曾经起过带动经济发展、促进经贸流通、方便群众生活的作用,尤其是在以人力畜力为主要交通工具的时代,小城镇作为区域经济发展的中心,成为商品的集散地和集中贸易的场所。随着城市的兴起,生产要素渐趋向城市集中,区位好的城镇迅速发展为城市,如汉口、佛山、景德镇等,绝大多数小城镇,则在原规模徘徊。究其原因,是由其地位决定的。
小城镇发展是一个自然历史的过程。历史上的小城镇,多是农村地区的经济贸易中心。周围农村的居民,是城镇商户的需求者,辐射半径一般5到10公里,周围的人口和富裕程度决定着城镇的繁荣程度。改革开放后,在东部地区和中西部地区的城市郊区,形成了一批以工业和商业为主的小城镇,但并不是小城镇的主流。绝大多数的小城镇仍旧是周边农村地区的商贸中心。认识这一点尤为重要,这是确定建制镇地位的基石。城市、城镇和农村是中国这一特定社会所形成的三种不同的社会聚落系统。城镇一头通向城市,一头连接农村。对城市来说,它代表农村,是城市向农村进行经济、科技、文化辐射的落点;对农村来说,它是农村一定区域的中心,代表城市联结农村。这就是小城镇的定位。小城镇首先应是农村区域性经济中心,其次才是政治中心和文化中心。小城镇只有成为建制镇才能成为政治中心。
基于上述原因,笔者设想,应根据客观需要和历史的延续,确定建制镇的数量、地点和镇域范围,取消乡的建制,将现有的乡全部并人相邻各镇。至于乡政府撤消后造成的行政管理半径过大,给老百姓带来不便等问题,可通过设立办事机构的方式解决。如山东、浙江和江苏等省在撤并乡镇后普遍设立了办事机构,称为某镇某某办事处,配备2-10名工作人员,由一名乡镇党政副职负责,符合精简效能的原则。为避免震动过大,可先将各乡改为办事处,作为镇政府的派出机构,以后再根据需要进行调整。
三、关于建制镇的规模问题
建制镇不仅应成为农村区域的政治中心,还应是农村区域性经济中心和文化中心。现在的镇域规模太小,难以形成区域性经济中心。改革开放以后,特别是90年代以来,体制环境和经济发展水平与50年代有了很大的不同。许多地方感觉到行政区划已经成为制约其发展的重要因素。有的省平均每个乡镇的辖区只有50平方公里,平均管理半径只有4公里。在这么小的地域范围内,进行工业化和城市化,必然导致企业和小城镇布局不合理。更为严重的是,虽然各乡镇的规模很小,但都是一级独立完备的政府机构,“麻雀虽小,五脏俱全”。各乡镇政府在自己的行政区域内发展经济,从而在各乡镇之间造成了严重的行政分割,这必然导致城镇发展滞后,造成大量“村村像城镇,镇镇像农村”的低水平建设问题。农村地区经济发展的内在需求使现有乡镇行政区划调整成为必然。
改革开放以来,江苏省经历了撤小村并大村、乡改镇、撤村并镇、建立中心镇这样一个过程,可谓一路摸索前进。如江苏省江阴市,20世纪90年代,将全部28个乡改为镇,现在,又决定重点发展七个中心镇。如果当时不设那么多的建制镇,对中心镇早作规划,把周边乡镇的一些企业放到中心镇,既促进了中心镇的发展,又节约了耕地,基础设施也不用搞重复建设。80年代以来,建制镇的发展是以“数量扩张”为特征的,在新设的建制镇中90%以上只是“撤乡建镇”,通过改变名称,使镇的数量增加,并没有什么实质意义和作用。现在有一种苗头,就是通过扩大乡域面积和人口规模,创造乡改镇的条件。每个乡都有改镇的冲动,设了建制镇,基础设施、农贸市场等等都要投资,本来经济实力就弱,再搞这些建设,就会更加加重农民负担。
建国以来,乡镇调整进行过几次,一会由大变小,一会由小变大。直到现在,也未搞清楚乡镇到底多大合适。建制镇的规模包含两项内容,一是镇域面积,二是人口。封建时代,以人畜作为交通工具,管理半径很小,因此,土地面积是确定行政区划的决定因素。现代社会,随着机械力的利用和道路的畅通,空间不再成为决定性因素,而人口规模上升为决定性因素。城镇要建设,经济要发展,市场要繁荣,要办教育和各种社会事业,都需要资金。资金来源于居民的贡献。有了人,才有需求,商人才有钱赚,才有人开店办厂。因此镇域人口必须达到一定规模,才有人来办工业办商业办各种事业,否则,连开理发店都赚不到钱。现在很多建制镇镇域人口不到3万人,镇区人口不过几千人,企业很少甚至没有,一切支出全靠农民的贡献。政府工作人员、七站八所、中小学、卫生院都把手伸向农民,农民负担如何减得下来。为了减轻农民负担,只好精简机构和人员,“拆庙赶神”,但“公”要办,“事”要干,最后,谁也走不了。根本的解决办法是撤销乡一级政府,合并过多的建制镇,大幅度扩大镇域面积。使每个建制镇能够辐射现在3-5个乡的面积,人口达到5-10万人。通过完善城镇基础设施建设,集聚人口和经济要素,使镇区人口逐步达到1万-3万人。只有这样,小城镇的作用才能够发挥,农民的负担才可望减轻。
目前的行政体制、乡镇规模以及布局等问题多年累积的矛盾加剧了调整乡镇区划的紧迫性。针对乡镇数量多、规模小、功能弱,基础设施和社会公益事业重复建设,利用率不高等突出问题,浙江省明确提出,目前进行的乡镇行政区划调整主要着眼于优化城镇体系,突出中心城镇这一重点,进一步理顺关系、完善职能、优化功能,努力把中心城镇发展成为特色明显、功能较强的新型城镇。
作者：肖金成
来源：《红旗文稿》2003年19期