理顺市县关系 打破城乡壁垒

以城市为中心，区域经济协调发展是区域经济发展的方向和必然趋势。把中心城市和县域经济人为割裂开来，不仅会强化城乡二元结构，而且会极大地影响县域经济的快速发展。

上世纪80年代开始的“地改市”和“市管县”制度的改革，虽未强制推行，但仅历时20年，便有超过80%的地区改成了市，根本改变了市地分设，市县分割的现实，向市县一体化和城乡一体化的目标迈进了一大步。“地改市”“市管县”改革的目的是从行政体制方面打破城乡分割、市地分治导致的二元经济社会结构，发挥区域中心城市对区域经济发展的带动作用。由于长期以来控制农村人口进入城市，并限制对城市基础设施的投入，使多数城市基础设施严重欠帐，功能不健全，设施不完善，产业和人口规模与所在区域的人口规模不相称，“小马拉大车”。近年来，各城市加大了基础设施的力度，使城市面貌发生了巨大的变化，城市功能也在不断健全，但对各县及各乡镇的带动作用还不强，一些地区不同程度地存在市县经济不相融合的情况。一些学者认为，市管县之后，出现了“市吃县，市刮县，市压县”的状况。根据我们的调查和了解，这些情况只是个别现象，并非普遍存在。如西部地区的多数县财政要吃补贴，县级地方税市级基本不参与分成，有的地级市还给县级财政补贴一部分。东部地区的浙江和福建两省的县级财政由省财政直管，“市吃县”更是无从谈起。以城市为中心，区域经济协调发展是区域经济发展的方向和必然趋势。把中心城市和县域经济人为割裂开来，不仅会强化城乡二元结构，而且会极大地影响县域经济的快速发展。市管县不是“市吃县”，而是“市带县”。各地级市不能“自顾自”独立发展，而应把各县乡统一纳入发展规划之内，实现交通一体化、通讯一体化、社会保障一体化、教育一体化、医疗卫生一体化等，在此基础上实现城乡一体化按照目前的行政区划体制。地级市政府不是城市政府。而是区域政府。应为全区域的人民负责。

目前，县乡财政困难成为全国上下关注的焦点。随着农业税的减征，县乡财政会更加困难。解决这一问题，不能仅盯着县域本身，也不能全靠中央和省级财政转移支付，要从经济要素加快流向中心城市这一不可扭转的趋势考虑，加重市级财政的责任。基础教育支出由县级财政负责改为县级财政和市级财政共同负责；县级政府行政支出缺口应由市财政负责弥补；卫生防疫由市卫生部门统一组织，支出统一平衡；县乡道路也应由市统一规划，由市交通部门组织修建，从根本上避免”断头路”。加重市政府和市财政的支出责任，既能减轻县级政府的负担，又能有效避免在城市大搞“形象工程”和“政绩工程”，解决在中国长期存在的“先进的城市”和“落后的农村”这一普遍问题。只有理顺了市县关系，彻底打破城乡壁垒，变二元结构为一元结构，困扰我们多年的“三农问题”才有希望得到根本解决。

作者：肖金成
来源：《安徽决策咨询》2004年第7期

作者：肖金成
来源：《安徽决策咨询》2004年第7期