加快体制创新，促进区域经济发展

我国经济体制改革的过程，在本质上是制度创新和制度结构变迁的过程。随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，制度创新的主体由改革初期单一的中央政府转变为中央政府、地方政府、企业等多元的制度供给主体。与此相适应，在国家规范的各项经济政策约束下，地方政府根据本地区的特定情况，因地制宜地制定经济政策，从而推动地区经济的发展。

一、重视政府体制创新，为区域经济发展创造良好的环境

政府体制创新，就是要结合地方政府机构改革，加快推进政企分开，明确界定政府与市场的行为边界。首先，要转变政府职能，要让市场机制充分发挥作用，充分发挥企业和社会中介机构在经济和社会发展中的重要作用。其次，要根据组织创新的要求，对政府机构进行整合。在政府机构的设置上，要体现本地区的特点，建立适应经济和社会发展的机构体系。第三，要精简政府和事业单位的人员。第四，对政府目标也要进行创新。应针对不同地区的情况，规定不同的目标规则。我国东部沿海地区与中西部地区由于历史、自然、地理位置等方面的原因，存在着观念、思想及商品经济意识方面的差异，其目标、规则在东部地区行之有效，在中西部地区实施起来则不一定成功，或绩效不一定明显。因此，不可照抄照搬。中西部地区需要根据本地区的客观历史情况，借鉴而不是照搬东部的经验，自主地走出适合自己发展的制度创新之路。

政府体制创新的着力点是职能转变。目前，各地都十分注重GDP，使政府目标发生不同程度的偏离。一段时期以来，政府的职能集中到经济发展上，主要精力放在企业和项目上，政府的社会职能往往被忽视。越是欠发达地区，越是基础条件差的地区，经济发展的愿望越迫切，政府对企业和市场的干预度越深。结果往往事与愿违，干了很多劳民伤财的事。因此，政府应下决心进行角色转换，从运动员向裁判员和服务员转变；从大政府、小社会向小政府、大社会转变；从适应计划经济的观念、工作方式、办事程序向适应市场经济的观念、工作方式和办事程序转变；从政府选项目、审批和直接管理向服务、登记、备案和间接管理转变。职能转变了，机构才能精简，人员才能减少。

一个地区的发展如何，决定于社会精英和企业家等人力资本要素是偏重于向上层建筑系统分配，还是向经济基础系统配置。发达地区其比较优秀的人员更趋向于在大企业或自己办企业，中西部地区的人才却倾向于到政府部门任职。欠发达地区政府体制创新的目标和结果应形成更多的社会精英和人力资本要素流入经济基础系统，给经济注入竞争的活力和经济发展的推动力。

二、合理调整行政区划，完善地区级城市的功能

要重视完善地区级城市的功能，做大做强地级城市。地级市在改革开放后，通过理顺市县关系成为一级政权，是顺应市场经济的客观需要而成长的，起到了促进城市二、三产业发展，带动区域经济增长的作用，形成了以城市为中心，县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看，也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系，地区级的市区绝大多数已具备成为区域性中心城市的条件。但其基本功能还相当薄弱，其聚集效应和辐射效应均比较小，因此，在相当一段时期内，要把完善其城市功能作为重要任务，以充分发挥地区级城市带动区域经济发展的作用。

要科学制定地级市的区域经济发展战略，发挥比较优势，发展特色经济，在以省为区域经济单元的时代。各省经济发展目标是建立独立完整的工业体系和国民经济体系，在以市为区域经济单元的时代，由于市域范围小，经济总量不大，不可能建立独立完整的经济体系，而只能同其他城市甚至全国开展协作，根据全国市场甚至国际市场的需求形成自己的支柱产业和主导产业，发挥比较优势，发展特色经济，各地级市应对自身的比较优势进行科学论证。制订科学、合理的经济发展战略，判断一地的比较优势，不是根据资源的种类和数量，而是根据主导产业产品成本、技术含量和产品质量等项因素综合测定，主导产业的选择既要考虑本地区的基础条件，又要看发展潜力和市场竞争力。

为推动或加快地区级城市的经济增长，必须在扩大企业的数量和竞争力、产业结构调整和流通贸易方面有比较大的进展。

一是发展能推动地区经济进步的主导产业和竞争力强的相关企业，其主导产业必须达到一定的规模，技术比较先，并拥有一定的创新能力，能带动地区范围内更多产业部门发展，改善投资软硬环境，招商引资，大力发展非公有制企业。尤其要重视把本地区内有竞争力的企业吸引到城市来：一是为其创造更好的发展环境；二是促进城市自身的发展，使经济尽快活跃、繁荣起来。

二是加快结构调整的步伐，发展金融、信息和中介服务业。金融、信息业和中介服务业的发达程度是测定一个城市功能是否健全的标志，传统的城市是政治中心、工业中心和文化中心，真正成为金融中心和信息中心的城市很少，金融业、信息业的发达既是经济发展的结果，也是推动经济发展的重要手段，这两个行业是高素质人才聚集的领域。两大行业的发展等于和外界建立起更为灵通的通道。能够极大地促进商品贸易和工业的发展，要鼓励和吸引各类金融机构、保险机构来设立分支机构，要为这些机构的发展提供有利的条件和良好的服务，要欢迎各方人士设立中介咨询机构，中介咨询机构不仅能够增加就业。还能为企业和政府提供高效率、低成本的服务，可部分替代政府某些部门的职能，促进政府部门的职能转变。

三是促进商业和市场的发展，地区级城市作为区域性商贸中心是无可替代的。由于各市居住着20万人以上的城市人口，形成了固定的不断增长的消费需求，所以，必定聚集一大批从事贸易的人员，来城市摆摊设点，活跃了市场，搞活了流通。由于货畅其流，也为城市带来了新的需求，商贸业是劳动力密集的行业，商业的发展又带来了饮食业和房地产业以及房屋租赁业的发展。这是一些产业单一、功能衰退城市步入良性循环的基本途径。因此，应创造条件鼓励商家投资建立各种类型的市场。

地区级城市除了一些工业基地和历史文化名城的基础设施比较健全之外。多数城市的基础设施还十分薄弱，城市环境很差，这些城市多数是近几年通过地级市转变而来。地区政府一般以农业为工作重心，支配的资源也十分有限。城市资金短缺，故基础设施欠账很多，规划落后，道路不畅，自来水管道年久失修。相当多的城市没有污水处理厂和垃圾处理场，甚至没有下水道。城镇之间和市县之间没有修建高等级公路，这些都制约了城市的发展。应通过多种渠道筹集资金，加快城市市政建设。城市政府应将过去搞项目办企业的钱用于城市市政建设，还可通过出让特许权、收益权吸引民间资金投向城市基础设施建设，如合建自来水厂、污水处理厂、收费停车场等，城市建设应坚持高起点规划，要留足发展的空间，为未来城市管理科学化、信息化、生态化奠定基础。

作者：肖金成
来源：《宏观经济管理》2004年3月