发挥地级市对区域经济发展的带动作用

发布时间:2021-04-20

地级市作为一级政权机构的历史并不长,但随着“市领导县”体制的推行,已逐渐取代地区领导县的体制。城区作为市域的中心,同市域的经济发展存在着密切的内在的联系,同时,也同其周边的城市和城镇存在着密切的关系。地级市作为中国最重要的区域经济单元,通过完善城市功能,在自身得到发展的同时,将带动区域经济快速发展。

一、地级市已成为中国最重要的区域经济单元

所谓区域经济单元是指经济主体相互联系比较紧密或存在比较完整的组织网络的地区。区域经济单元既可以是一级行政区,也可以是联系紧密的经济区,如省、地、县,长江三角洲地区,珠江三角洲地区等。

新中国成立初期,多数省、自治区设立专区作为派出机构,指导几个县的工作。1951年全国共设有201个专区,作为一级政权建制的地级市只有69个。60年代末专区机构实行“党政合一”,“专区”改称“地区”,到1978年全国共设有173个地区,地级市90余个,自治州29个。1982年,中共中央决定改革地区体制,推行市领导县体制,并以江苏为试点。1983年1月18日,国务院批准江苏省撤销所有地区,所属各县划归11个市领导。2月,中共中央、国务院就地、市、州机构改革问题专门发出通知,要求积极试行地市合并,实行市领导县。继江苏省之后,辽宁、广东两省先后撤销所有地区,全面实行市领导县体制。

到2000年底,地级市总数增至259个,加上35个自治州,市州管辖的县数占全国县总数的70%以上,没有改市的地区(包括盟)仅剩下40个。地级市基本上形成了一级行政区划建制,“市管县”体制取代了地区管县体制的主体地位。

由市管县体制取代地管县体制在发挥城市经济文化的辐射功能,促进城乡协调发展方面发挥了重大作用。从这些地方市管县体制时期比地区管县体制时期发展建设普遍要快一些,可以表明市管县体制对经济的发展确实发挥了积极的促进作用。这一体制在城市化方面的突出贡献是促进了区域性中心城市建设,特别是市政府所在地的市政建设。从1983年开始大幅度推行市管县体制以来,中等城市得到了较快的发展。从1982年到2000年,市区非农业人口20万人—50万人的地级城市由70个增长到132个,增加了将近1倍。

客观地分析,地级管理层存在的原因,第一是由于省区面积过大,省难以直接管到县。我国的面积比美国多227万平方公里,人口比美国多将近10亿,但美国一级行政区有51个,而我国只有34个,其中包括5个点状形态的城市型政区。与一些面积较小的国家相比,我国的一个省相当于一个中等规模的国家。第二是自然条件复杂多样,交通不方便。我国平原和盆地有295万平方公里,约占国土面积的30%,其余70%的国土面积是山地、高原和丘陵,自然会给交通通讯带来很大困难。一些省会城市通过集中全省资源,使其迅速发展,但并不能辐射和带动全省。以河北省为例,省会石家庄市难以对北部张家口、承德、唐山、秦皇岛4市起到辐射作用,再比如陕西省会西安市,虽然规模较大,其对南部汉中、安康、和商洛地区的经济发展的带动作用就极为有限。即使是规模较大的省会城市,也只能带动周边几个地区,一个省只有一个中心在中国是不现实的。第三是我国人口多,管理任务重,人口越多,经济社会活动越繁杂,需要管理的事务也越多,特别是一些人口大省,人口规模达到七八千万,管理的任务更重。

虽然改革开放以来,经济体制改革不断深化,市场经济体制正逐步建立,但行政体制对发展经济仍然发挥着很大作用。实行市管县体制,既有利于通过行政手段来加快第二、第三产业的发展,加强城乡经济的联系、合作和协调发展,又有利于加强中心城市建设,形成具有较强经济、科技、文化实力的区域经济中心及发挥中心城市对农村地区经济文化的管理和辐射作用。在行政职能同时掌握经济权力的条件下,现实的中心城市的经济辐射,将受到该城市行政管辖范围的限制。如果某地区的行政中心与经济中心不能相互重合时,即当中心城市的功能发生分离时将阻滞地区经济的发展。两者重合可以降低由区域内部的行政边界壁垒造成的交易成本,从而在行政区域的范围内形成区域市场的整合。

城市是现代工业的集中地,城市经济的运行必然产生大量的生产要素和商品的物流交换,使城市与城外空间发生广泛的经济联系,城市区域与区际是通过贸易实现的。虽然在现代社会中,分工早已超越了原有的狭窄的地域,以分工和协作等代表的经济关联在空间上出现了跨地区化的宏观趋势,使得经济体系在整体上被流程化了。但是在此条件下,经济系统中经济关联的交易方仍然受到交易成本的约束。交易主体仍然要将收益最大化作为追求目标,这种追求的经济结果必然使交易人在空间上极力缩短交易或经济往来的空间距离,借以降低交易搜寻和运输的成本。市场经济规律使本来开放的经济划分出不同的空间边界,形成了相互不同的区域经济系统。如上海市的辐射范围虽超出了其行政控制的边界,辐射范围可达苏州、无锡、常州、宁波,甚至南京和杭州,但辐射力在苏北地区就大大减弱了。

区域经济空间的边界取决于经济核心的辐射强度,区域经济空间的结构取决于核心和周边区域产业的关联结构,即是说在区域空间体系中,具有核心职能的区域通过双向的空间辐射,即向原料地吸收资源和向消费地供给产品,来形成一个完整的经济区域。

根据城市圈域经济理论,中国最大的城市上海,其圈域半径只有200公里,北京、广州、南京只有150公里,天津、沈阳、武汉、大连、成都、重庆、杭州、济南、鞍山、昆明、石家庄、长沙只有120公里,吉林、抚顺、包头、贵阳、齐齐哈尔只有50公里。根据圈域半径,进入上海经济圈的有昆山、苏州、常熟、嘉兴、南通、张家港、无锡、海宁、江阴、常州、杭州、镇江、绍兴、南京、宁波共15个城市,而浙江的湖州,江苏的扬州由于经济距离较远而未能入圈。河北省省会石家庄,其圈域半径为120公里,入圈的城市仅有邢台、辛集、定州三个城市,即一个地级市和二个县级市。云南省省会昆明,入圈的城市仅有玉溪、曲靖、楚雄。由此可见,在中国,仅靠少数的中心城市是难以带动所有地区经济发展,客观上需要有更多的区域经济中心。

还应该考虑的因素是:若城市间经济落差太大,城市之间就缺少相互沟通和联系。中国的大城市多数靠政治中心地位通过计划经济手段配置资源而发展起来的,虽然人口规模大,经济势能强,但和周边城市和农村缺乏密切的经济联系,形成了明显的“城沟”和“断裂点”,现代化城市成为这一地区的孤岛,难以形成大、中、小城市合理布局的城市体系,中心城市的聚集效应不能有效地扩散。如云南只有昆明一个上百万人口的特大城市,而周围没有50—100万人口的大城市,大量是中小城镇,因而,昆明与周围地区的经济落差就比较大,昆明市的辐射力和带动效应就比较弱。整个西部地区的情况大体相同。

市作为一级政权原本不存在,专区和地区本是省政府的派出机构。但改革开放后,通过理顺市县关系成为一级政权,是顺应市场经济的客观需要而成长的,同时也起到了促进城市二三产业发展,带动区域经济增长的作用,形成了以城市为中心,县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看,也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系。从辖区总人口来看,1999年,人口500万以上的市有70个,200万—500万人的市有109个,100万—200万人的市有40个。200万人以上的市共计179个,占地级市总数的69.11%。从地域面积来看,1万—10万平方公里的市有124个,5000—1万平方公里有64个,1000到5000平方公里的有44个,低于1000平方公里的仅有1个。由于在市域范围内,半径一般在100公里左右,要么主要是平原,要么主要是山区,要么主要是丘陵,具有鲜明的地域特色,无法做到生产要素样样都齐全,任何生产都必须寻求外部协作,这就使其具有本质上的开放性特征,便于形成全国经济的一体化和专业化。而一个省,一般山区、平原、丘陵都有,矿物资源也非常齐全,可以做到万事不求人,因此,具有相当的封闭性。再加上计划经济时期,以省为单元建立独立完整的工业体系和国民经济体系,无论是粮食,还是钢材、煤炭,水泥等都要求自给,更加剧了这种封闭性。

我国行政区划基本格局是几千年逐步形成的。从周朝分封诸候,秦朝设立郡县,都是以农村地区为主要管理对象的管理体制。由于几千年来,经济基础没有发生根本性变化,因而这个行政区划体系结构形式也没有根本的变化,但随着城市化的发展,特别是交通通讯业的发展和工业化、现代化的推进,行政区划体制的外部环境发生了很大变化。工业化、现代化不断改变着旧的经济结构、经济运行模式及生产生活方式,农耕生产方式和自给自足的生活方式不再成为经济生活的主导,城市的作用日益显现起来。以省为区域经济单元,由于省会城市辐射能力由中心向边界递减,形成了许多经济发展死角。除沿海部分地区之外几乎所有省的边缘,都是经济落后地区,如晋陕蒙交界地区、湘鄂川黔交界地区、鄂豫陕交界地区、晋冀鲁豫地区、湘鄂赣地区等。其原因是远离政治和经济中心,交通不便,现代化的曙光很难照射到那里。这些地区并非天生贫困,恰恰大多是资源富裕地区,如晋陕蒙、云贵川交界地区资源十分丰富。丰富的资源并不能给他们带来富裕。通过重心下移,把发展重点放在200多个地区级城市,通过城市的带动,将根本消灭我国的经济发展死角,才有可能使现代化的曙光普照中国大地。

对行政区划层次与范围影响巨大的重要外部因素之一是交通通讯条件,交通通讯越发达,行政管理的辐度可以增大。我国目前的交通通讯条件较之政策开放以前有很大的改善,公路、铁路、航空运输四通八达,还有迅速发展的高速公路,缩短了市镇乡村之间的距离,方便了行政管理。地级城市的交通条件相对比较完善。全国的地级城市中,不通火车的城市只有极少数。有相当数量的地级城市修建了高速公路。通往各县镇的公路也已相当完善,交通设施的改善为加强中心城市的地位,促进城乡经济联系和经济发展创造了条件。而相当数量的县级市和县政府所在地——县城不通火车,绝大多数的县城不通高速公路,这对县级市和县城的发展形成了严重制约。

二、地级市的城区将发展成为区域性经济中心

至2000年末,我国地区级城市共计259座,其中,100万人以上的特大城市36座,占地区级城市总数的13.90%,50万—100万人的大城市54座,占总数的20.85%,20万人—50万人的中等城市132座,占总数的50.97%,20万人以下的小城市37座,占总数的14.28%。从上述数据看来,地区级城市绝大多数是大中城市,共计222座,占总数的85.72%,是地区级城市的主体。259座地区级城市的总人口共计25535.44万人,占全国城市总人口的46.62%,其中非农业人口14564.74万人,占全国非农业人口总数的45.16%。

从地区结构来看。东部地区地级市106座,占总数的41.09%,中部地区为105座,占总数的40.7%,西部地区为47座,占总数的18.22%。按照非农业人口分组,东部地区居住在地级市城区的非农业人口为6709.88万人,占总数14564.74万人的46.07%,中部地区为5688.04万人,占总数的39.05%。西部地区为2166.82万人,占总数的14.88%。东部地区级城市的非农业人口平均为63.3万人,中部地区级城市的非农业人口平均为54.17万人,西部地区级城市的非农业人口平均为46.10万人。

从1999年地级市城区的各项经济指标来看,地级市城区已居当地经济的主体地位。全国地级市城区的非农业人口仅占地级市辖区总人口的14.84%,但城区财政收入占辖区财政收入的比重已达56.76%,城区区GDP占辖区GDP的30.95%。这说明在一个地级市的经济中,已有将近三分之一的国内生产总值和超过一半的财政收入是城区提供的。

在非省会城市中,2000年,已有15座城市的非农业人口超过100万以上,它们是大连、青岛、淄博、鞍山、唐山、抚顺、吉林、无锡、包头、苏州、齐齐哈尔、徐州、邯郸、洛阳、深圳。这些城市虽然不是各省的政治中心,但由于区位条件好,工业基础比较雄厚,人口规模扩张很快,成为无可非议的区域性中心城市。

地级市城区绝大多数已具备成为区域性中心城市的条件,但其基本功能还相当薄弱,其聚集效应和辐射效应均比较小。在相当一段时期内,要把完善其城市功能为重要任务,以充分发挥地区级城市带动区域经济发展的作用。

三、完善区域性中心城市功能的若干对策

近几年来,地级市受到了国家的重视,地级市在数量上增长很快。在基本停止县改市的同时,加快了地改市的步伐。许多城市在实现了地市合并后,城市建设加快了,城市面貌有了改观,招商引资方面也有了起色。但还面临不少困难,需要中央和省级政府在资金上和政策上予以重点支持。

一是支持地区级城市的基础设施建设。地区级城市大体分为三种情况,一种是老工业基地,这些城市的国有企业多数经济效益差,不仅对市级财政贡献少,而且有一大批下岗职工需要安置,基础设施年久失修,历史欠账比较多,没有国家的支持,很难焕发青春。另一种是通过地市合并而形成的地区级城市,这类城市在改制前规模比较小,多数是刚刚进入中等城市的门槛,缺乏能带动区域经济发展的支柱产业,大中型企业也比较少,因此,城市对人口和产业的吸引力还比较小。增强这些城市的吸引力,提高城市品位,壮大城市的经济实力是当务之急。国家支持城市建设,不仅能够扩大投资需求,而且能相应带动建材市场的扩大,还能促进当地经济的发展,可收到一石数鸟的效果。通过增发国债支持城市建设是一条途径。另一途径是政策性银行发放城市建设贷款,由城市建设开发公司承贷,市财政担保。国家曾明令禁止各级财政为企业提供担保,但市政建设贷款应不属此列,如果能突破此项禁令,将有力的推进城市建设。三是广泛采用BOT方式。BOT方式在其他国家己实施多年,取得了很好的效果,但进入中国后,却始终难以推广,根源在政策上,就是不允许地方财政担保投资者的收益。城市建设一般带有垄断性,政府必须控制价格的制定,如煤气的价格、自来水的价格、热能的价格、污水处理的收费标准,有线电视管网、信息网络的收费标准等,都需要政府控制。既然掌握价格的控制权,同时就应承担投资的风险,由政府担保投资者的收益是完全合理的。由于国家没有这方面的政策规定,故没有人敢先吃这一只螃蟹。如果国家能出台这方面的政策或实施细则,将会有力地促进城市基础设施的建设,并扩大我国的投资需求。

二是在地级市放开进入城市的户口限制。户籍制度改革己酝酿很久。全面改革户籍制度尚需时日,县城、小城镇的户口已全面放开,但地区级城市尚未完全放开。可惜县城和小城镇的户口放开以后,农民却全无计划经济时代和80年代的热情,愿意进城和进镇的人甚少。原因是县城和小城镇的就业机会甚少,社会保障制度也没有建立,进入城镇后要交出承包地,农民进镇不仅得不到收益,相反增加了风险。而地区级城市在目前尚有一定的吸引力,如就业面宽,可从事商业、饮食业和其他服务业,子女可受到良好的教育,可享受城市的现代化生活设施,如水、电、气、交通等,还可享受最低生活保障。有人担心如果城市户口放开,会大大增加城市贫民的数量。笔者以为这种担心有一定道理,但所谓户口放开并非自由进出,而是有管理地放开,比如登记城市户口必须有稳定的职业,有固定的工作,有住房等。很多人在城市工作居住多年,却仍然是农村户口,家里有承包的土地,成了亦城亦乡的两栖人。如果能够纳入城市的社会保障体系,他们会自愿放弃农村的土地而将户口办到城市来,其家属和子女也会随之进城来。户口放开首先解决的是两栖人的问题,既能扩大城市的消费需求,拉动二三产业的发展,也能够为农村土地规模化经营,建立土地流转制度开辟新的空间。另外,地区级城市可网开一面,优先解决大中专学生的户口问题。大中专学生是高素质群体,对城市来说,是宝贵的财富。随着毕业生的增加,国家统一分配制度的改革,他们在国有单位工作越来越难,没有工作就不给上户口的制度给他们造成很大困难。应该允许大中专毕业生先上户口后找工作,户口问题不应成为寻找工作的障碍。随着大城市户籍制度的改革,户口全面放开也是迟早的事,到那时,中等城市户口的吸引力也丧失殆尽,因此,应让地区级城市先行一步。

三是放宽地区级城市的用地限制。我国至今没有全国性的国土规划,地区性国土规划未上升到法律的层次,没有法律约束力。土地利用规划和城市建设规划相互矛盾的情况相当普遍。土地利用规划依据的是《土地法》,城市建设规划依据的是《城市规划法》,两部法律属同一层次,而约束两法的《国土规划法》和全国性的国土规划却未制订。《土地法》过分强调了农用土地的重要性,而未充分认识到城市用地对国民经济发展的重要作用。目前的情况是对农村非农占地和小城镇占地约束不力或难以约束,而对城市用地却限制非常严格。可以说城市建设受到土地的严重制约。节约用地是应该提倡的,但在城市化速度加快的时期,要想城市不占地也是不可能的,事实上,大中城市的土地利用率和经济效益大大高于小城市和小城镇。我们建议在地区级城市的城市建设规划和土地利用规划发生矛盾的时候,土地利用规划应让位于城市建设规划。只是说城市建设规划应经过专家的充分论证和同级人大及上级政府的批准,不能够草率地制订并付诸实施。

四是鼓励加强城际之间和城乡之间的联系和合作。许多城市尤其是地区级城市其集聚范围和辐射范围往往超出其行政区域,甚至和省外的城市存在较多的经济联系,如以襄樊为中心的秦巴经济走廊、以邯郸为中心的晋冀鲁豫边界地区,以赣州为中心的赣、粤、闽、湘交界地区,以怀化为中心的湘、桂、黔、鄂交界地区、以攀枝花为中心的攀西六盘水地区等。国家应鼓励并支持这些城市加强联系并开展协作,在交通通讯方面给予重点支持,在适当时机设立中央派出机构,以加强经济协调的力度。地区级城市和所属各县镇的交通通讯应尽可能一体化,市镇公路应由市统一规划和建设,形成有利于加强城乡联系的公路网和通讯网,尽可能减少运输成本和通讯成本。


作者:肖金成
来源:《计划与市场探索》2003年05月