发布时间：2021-03-09
一、国外欠发达地区开发的实践
世界各国实现欠发达地区开发的努力一直在持续，其间成功的案例也很多，积累了大量的经验和教训。这里只选择三个典型国家进行欠发达地区开发的实践来进行论述，它们代表了三种不同的欠发达地区经济开发模式，既有相同之处，又各具特点，在世界各国欠发达地区开发中产生了广泛的影响。美国的西部开发建立在大规模人口迁移为先导、地方政府高度自治的联邦制、自由发达的市场经济运行机制等基础上;日本开发北海道是以提供资源、安置复员军人、解决中心城市人口和经济过度集中问题等为目的;意大利南部地区的开发则具有政府主导为主、致力于缩小地区差距和社会安定等方面的特征。
（一）美国西部开发
1、实行联邦“公共土地”政策鼓励开垦
“公共土地”政策是19世纪美国开发西部政策的基础和中心，极大地促进了西部开发的进程。最重要的是1862年通过的《宅地法》，该法规定每个年满21岁的美国公民或宣布愿意成为美国公民的人，只须交纳10美元手续费就可以免费获得无人居住的政府所有土地160英亩。只要定居和开垦5年，土地就永远归其所有，并且可以出售。也可以在居住6个月之后，按照当时的最低价格每英亩1.25美元购买，在1891年后，这一最低居住期限改为14个月。1873年通过《鼓励西部草原植树法》规定，只要在自己的地产上种植40英亩树并保持10年以上，就可获得160英亩联邦土地，1878年又把造林面积标准降低到10英亩。1877年颁布《沙漠土地法》规定，政府向那些愿意在干旱土地上修筑部分灌溉沟渠的人，以每英亩25美分的低价出售640英亩土地，而且可以在3年内付清。1878年实施的《木材石料法》规定，允许把不宜农耕但有出产木材和石料价值的土地，以每英亩2.5美元的价格出售，每人限购160英亩。1909年进一步通过《扩大宅地法》，允许在大多数西部各州把可购宅地扩大为320英亩，而且只须把其中80英亩成功耕种5年就能取得所有权。
2、制定优惠政策加快铁路建设
联邦政府于1862年授予两个主要的铁路公司—联合太平洋公司和中央太平洋公司修筑第一条横贯东西铁路的执照时，制定了一系列优惠性政策。具体包括:铁路公司每修筑一英里的铁路，即可得到铁路沿线的左侧或右侧的纵深10平方英里的土地;铁路公司从政府那里以公债的形式取得贷款，在平原地带每英里铁路可得贷款1.6万元，在丘陵地带可得3.2万元，在山区可得4.8万元。允许铁路公司在政府给予的贷款上进行第二次抵押贷款，同时还可以在第一次抵押公债上取得相当于政府贷款数额的私人贷款，发行一定数量的股票筹集一部分资金等。1850-1871年间，铁路公司从联邦政府手中获得1.3亿英亩以上的土地，从各州获得4900万英亩的土地;获得联邦政府提供的贷款6500万美元，各州及各市、郡、镇提供的贷款和津贴分别为2.28亿、3亿美元。到1870年为止，各级政府提供的补贴和土地赠予占到全部铁路建设成本的60%01869年横贯美国东西的第一条铁路贯通，19世纪80年代又修筑了3条，1893年又修筑了1条，共形成5条大致平行的横贯美国东西的铁路，对于美国开发西部起到了重要的作用。
3、州和地方政府采取多种政策促进企业经营
首先，税收优惠或减免政策。例如，西部的亚利桑那州不征存货税和法人专利税，并且对以该州为基地的企业免征红利所得税。爱达荷州实行低税率政策，对在该州内的新投资给予3%的税收优惠;对企业每新雇一名职工第一年给予减税500美元，第二年减税300美元，第三年减税100美元。蒙大拿州的地方政府有权对新创办企业最初五年的财产税减半征收;州政府有权对增加雇员的企业减征公司所得税。其次，技术和人才培训政策。例如科罗拉多州设立一项计划以满足企业对劳动力的需要，并负责对该州居民进行培训，增加其就业的机会。爱达荷州设立一项培训计划，以满足在该州新出现的行业所需职工和原有行业因扩展业务而增加职工的需要。第三，扶持中小企业发展政策。例如北达科他州属银行为新创中小企业支付最多达60%的创业费用，提供贷款担保和购买厂房的资金。亚利桑那州与联邦政府小企业管理局密切配合，帮助新创或迁移到该州的中小企业领取营业执照，介绍该州和地方政府的税收结构以及有关城市的法规，还帮助这些企业寻求风险资本的投资等。密西西比州仿照联邦小企业管理局的有关计划，设立小企业贷款担保计划，向提供新职位的中小企业提供贷款担保。
4、以高新技术产业发展推动产业结构升级
二战以后，西部和南部抓住美国大量军事工业转为民用的契机，迅速发展了宇航、原子能、电子等高科技产业。美国几个最著名的高新技术工业科研生产基地如加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”，佛罗里达的“硅滩”、亚特兰大的计算机工业等都位于西部和南部。根据美国国会技术评价局的统计，1972一1977年间高技术工业就业人数净增最多的10个都市地区，有8个位于西部，只有2个位于东北部的马萨诸塞。
美国开发西部的成效首先最直接地表现为领土的猛烈扩张。1776年当东北部十三州宣布脱离英国独立时，面积仅有36.9万平方英里，而到1853年已经达到303万平方英里。其次，促成了农业现代化的实现。西部开发完全改变了美国农业的重心，使得农业经济的重心由最初的东北部和中部殖民地逐步西移到中西部的密西西比河流域，而且促进了农业专业化的发展，形成密西西比河流域小麦、棉花、畜牧三大农业专业区。后期西部军工及高新技术产业的迅速发展，更是使得美国的经济重心不断西移。最后，形成独特的精神文化。美国开发西部的历史反映了一种无所畏惧、征服自然的“牛仔’，精神。至今，美国人充满活力、富于创业、不安于现状、敢于挑战新生事物、追求冒险和尝试的特性，都与当年美国开拓西部的拓荒精神有着密切联系。
(二)日本北海道开发
1、机构设立和经费保障
按照北海道开发法规定，日本在中央政府中设立北海道开发厅，厅长官为国务大臣。厅下设北海道开发局，局直接对厅负责。
1951年北海道开发时的年费用是70亿日元，到1995年年预算已达9450亿日元。该项费用在日本一般公共事业费(灾害除外)中每年占的比重，最高为16.4%（1958年），最低为10.5%（1993年）。
2、资金倾斜
为了加快北海道的经济开发，日本政府对北海道开发实施资金倾斜政策。在1995年的政府补贴中，中央政府给予北海道的开发项目补贴比重高于其他地区的开发:日常河流改造方面多补贴13%国家高速公路建设方面多补贴13%;港口建设方面多补贴35%;渔港建设方面多补贴30%;公路及其他基础设施方面多补贴18%。在农业开发方面，则根据不同的实施主体分别予以资金支持。例如农业土地改良所需的调查费用，国营事业是全额由中央政府出资，道营事业则有50-100%由道政府出资，也有部分由中央政府出资的，团体营事业则由中央政府出50%的补助金。
3、分期计划
北海道的开发有严格的计划，目前正在执行的是第5期计划。每一期综合开发计划都有一个重心。第一期计划的重点是开发资源和振兴产业。第二期计划是实现产业结构现代化。第三期计划是提高生产水平和进行社会发达福利设施建设。第四期计划是促进社会经济安定性和综合环境的形成。第五期计划是使北海道经济在国内外具有更强的竞争力，能够为日本的长期发展作出更大贡献。
北海道经过战后近半个世纪的开发，现在已经发展成为一个经济和社会实现现代化的地区。1991年第一次产业占GDP比重为5.5%(同一时期全国为2.3%，第二次产业占GDP比重为24.6%（同一时期全国为39.4%），第三次产业占GDP比重为69.9%(同一时期全国为58.3%），产业结构基本上达到发达水平。目前，北海道的人均收入水平只略低于东京等日本中心地带，以当年价计算，1991年日本人均国民收入为289.3万日元，北海道人均收入261.5万日元。从总体上看，北海道的综合开发是成功的，第一期计划期间在为国家提供资源和安置复员军人等方面作出了很大贡献。
(三)意大利南部开发
1、基础设施建设超前，为南方开发奠定基础
政府把加强南方的基础设施建设作为南方开发和推进南方工业化的先决条件来抓。政府在第一阶段对南方的投资，除土地改革的费用以外，基本上都是用于基础设施建设。1950一1955年，南方基金局用于基础设施建设投资达4677亿里拉，占整个基金局同期总投资的82.5%其中修筑公路占18%，铁路和旅游设施占14%，水利工程方面的设施占60%080年代初，南方已建成现代化的交通和输电网络，各大区的主要市镇都通了高速公路，骨干公路达到10.3万公里，公路里程每平方公里达到0.8公里，达到全国的平均水平。
2、设立工业发展区，促进南部工业化进程
自1958年开始，意大利南部开发政策的重点从大规模兴建基础设施转向大力促进该地区的工业发展。政府首先在南方建设“工业发展区”，通过吸引工业企业和项目在工业发展区的集中，实现南方工业化进程的推进。工业发展区的基本建设任务由开发公司承包，南方基金局为之提供所需资金的85%，并通过配套的优惠政策扶持工业发展区的壮大，为南方工业发展创造一个良好的基础性环境。
3、重视对中小企业的扶持
意大利政府第三阶段对南部开发的政策重点是发展中小企业，解决失业问题。1976年政府颁布法律规定，改革以往单纯依靠大企业来促进南方工业化的做法，拨款18.2万亿里拉用于发展中小企业。对于南方兴建新企业、扩建和改造老企业给予占固定资本投资40%的优惠贷款，利率为普通利率的30%，贷款期限为15年(新建企业)和10年(其他项目)。上述企业还可以从政府得到投资补贴，对于更新设备和进行结构改造的企业给予占投资总额70%的优惠贷款，期限为15年。同时70年代中期成立的南方金融租赁公司，专门向该地区中小企业优惠出租先进技术设备和生产流水线。
4、开发模式及时由政府主导型向企业主体型转换
1984年意大利宣布整顿清算南方基金局，南方发展促进公司正式成立，标志着意大利政府对南方的开发政策开始由政府主导型向企业主体型转变。南方发展促进公司具有法人地位，是公私合营企业。
意大利自1950年实施南部开发以来，投入了大量资金，完成了上千个项目，取得了显著的成就。首先，建立了具有现代经济和社会特征的产业结构。1951-1988年，在南方就业人口构成中，农业、工业和第三产业的比重分别达到16.3%，23.2%和60.5%。其次，基本建成现代化交通网络。1951年南方公路线总长4.3万公里，1987年增加到10.6万公里，其中高速公路和国家级公路总长2.3万公里，铁路干线全部实现电气化，人均拥有汽车车辆数已与北方持平。再次，居民生活水平显著提高。1987年，南方家庭在饮食、购置衣物、房产、家具方面的消费，基本与北方持平。在医疗卫生、教育等方面的消费，也比以前有了很大的提高。但同时，意大利南北差距问题没有得到完全解决，南方相对落后的状况仍然十分严重，意大利各界对南部开发的政策实施效果褒贬不一。反思政府开发南方政策，其不足和失误之处主要有以下几个方面:第一，存在过于重视大项目、大工程、大企业建设的急功近利思想。第二，意大利开发南方政策在改善社会环境、提高人口素质、支持技术革新等方面力度不够。第三，对先进的第三产业的发展重视不够。
二、国外欠发达地区开发对我国西部地区开发的启示
(一)西部开发应高度重视立法建设
美国、日本、意大利欠发达地区开发的实践无一例外地都具有重视立法及其配套机构建设的特点。美国开发西部过程中先后出台《宅地法》、《鼓励西部草原植树法》、《阿巴拉契亚开发法》、《田纳西河流域管理法》等多项法规，并成立阿巴拉契亚开发委员会、田纳西河流域管理委员会、地区再开发署、经济开发署等多个机构，有力地保障了美国开发西部各项政策措施的执行。目前，我国的西部大开发战略仍处于造势阶段，在西部大开发战略启动前，应先制定相关法律，以法律的严肃性、规范性、稳定性保证开发的持续、顺利进行。在这方面，政策不能代替法律。
(二)西部开发应坚持规划和目标分期推进的方式
我国西部特点是资源多、潜力大、开发少、起点低，西部开发宜坚持以资源性产业开发为主，充分利用当地地下矿藏，将潜在资源优势转化为经济发展优势;以农林牧业为基础，搞一些中小项目的农牧副产品加工、利用。在西部开发中，国家所能投入的财力将是有限的。国家不可能从东部抽取大量资金用于西部的开发，即不可能采取“杀富济贫”式策略为西部开发注入巨额资金。如果那样做，势必大大影响国民经济的整体发展速度与效益。因此，西部开发资金的筹集，除中央财政拿出一部分外，应采取多种形式进行融资，如创办基金、贷款、集资等方式。此外，西部则应率先搞一些短平快项目，取得资金收入，用于开发，以投入产出方式进行滚动发展。
(三)应因地、因时制宜地赋予西部各省更大的自主权
第一，西部地区可以实行更加灵活优惠的土地政策，可以考虑将一定面积的待开发治理土地以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式承包、分租或批租给某单位和个人，在治理开发的前期给予贷款、补贴、贴息、雇佣工人工资、医疗保障等优惠政策，规定几十年不变，承包或承租者拥有充分的土地使用、转让和经营管理权。第二，是否可以考虑，经过批准授权西部一些省区根据自身的省情制定部分税收减免政策，来吸引企业和投资者。第三，能否考虑西部省份在项目审批、进出口企业登记、企业上市、开发区设立等方面拥有更大的权限，使其成为又一个特中之特的特区、一个广大国内外投资者乐于集聚的乐园。
(四)西部开发应该大力培育和扶持小企业的发展
1975年以前，意大利政府过于强调重点发展大型企业的开发导向，这一导向使得南部工业过分地依赖国外原料、能源，如北非、中东的石油。在70年代第一次石油危机中，致使南部工业几乎趋于瘫痪，造成大批工人失业。在此沉痛教训面前，意大利政府于1975年后对其开发计划进行了重大调整，由过去的强调发展大型企业转变为重点发展小型企业，进一步推进工业化、城镇化。美国开发西部过程中赋予了州和地方政府一系列扶持小企业发展的政策，在提供贷款担保、寻求风险资本的投资等方面向中小企业倾斜，大力促进了中小企业的发展。我国西部地区地大人少，交通、信息闭塞，技术相对落后，但资源丰富、劳动力成本低，依托当地比较优势，发展小型企业更能适合西部的市场容量、收入水平和消费结构，而且也有利于这些企业的生存和竞争。随着小企业的大力发展，经济实力和配套建设的逐步改善，然后选择中心城市，围绕当地支柱行业，通过小企业的联合兼并，慢慢做大，发展成具有真正长久竞争力的大型企业。
(五)西部开发应发挥高科技产业对产业结构调整的拉动作用
西部地区发展高科技产业不一定像东部沿海地区那样全方位、大规模的展开，可以利用原有较强的技术力量和工业基础，在个别地区、个别行业集中大力发展高科技产业，使其成为带动西部地区产业结构升级换代的“龙头”。例如，西部地区拥有酒泉、西昌两个卫星发射中心，西安飞机制造基地，重庆钢铁和汽车生产基地，兰州石油化工基地等等，都可以为发展高科技产业提供技术和人才，西部地区也可以通过建设自己的“硅谷”来提升自身的产业层次和素质。
作者：杜平 肖金成 高国力
本文摘自《宏观经济研究》2000年第9期