张可云:推进西部大开发形成新格局

发布时间:2020-10-19

西部大开发战略实施20年来,西部地区在全国经济格局中的地位已经发生了较大改变,为未来国家发展拓展了战略空间。从经济总量来看,根据国家统计局数据按2000年不变价计算,2000年西部地区实际GDP占全国的比重为17.5%,而2019年该比重已达19.2%,增幅为1.7%;在这20年间,西部地区12个省(区、市)实际GDP年均增长率为11.0%,而全国约为10.5%,西部地区高出全国平均水平0.5个百分点;从人均经济水平来看,2000年西部地区人均实际GDP为4848.2元,2019年为32989.4元,增加5.8倍,而同期全国人均实际GDP分别为7786.8元、46823.3元,增幅仅5.0倍;从三次产业来看,从2000年到2019年,西部地区第一产业、第二产业、第三产业增加值的增幅分别为5.0倍、10.6倍、14.3倍,而同期全国第一产业、第二产业、第三产业增加值的增幅分别仅为3.8倍、7.5倍、12.3倍。由这些数据可以看出,西部大开发战略实施20年所取得的成绩是明显的。期间,国家发布《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》《关于进一步推进西部大开发的若干意见》《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》等一系列相关规划与政策,中央的顶层设计与强力支持对改变西部地区面貌发挥了至关重要的作用。2020年5月,中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(以下简称《意见》),这是一份新的重要文件,标志着西部大开发进入了新的历史阶段。


一、推进西部大开发形成新格局的背景


《意见》指出,强化举措推进西部大开发形成新格局是党中央、国务院从全局出发,顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求,统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。


中国特色社会主义进入新时代要求西部大开发形成新格局。新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在所有的不平衡与不充分发展类型中,西部地区的发展不充分以及相对于其他地区的发展不平衡是主要类型。从经济总量来看,2019年西部地区12个省(区、市)实际GDP总和占全国的比重虽然比2000年的比重提升了1.7个百分点,但从总体来看,西部地区的经济规模占比与其人口和面积占全国的比重仍不匹配,存在较大的提升空间。尤其是,西部地区贫困发生率依然高于全国平均水平,西部地区的贫困人口仍然占全国贫困人口的60%以上,面临治理绝对贫困和相对贫困的双重挑战。此外,需要注意的是,西部地区的经济分化态势明显。从西部地区各省份实际经济总量占全国的比重来看,2000—2019年,西部地区各省份之间的经济不平衡比较突出,形成了两个明显不同的“俱乐部”:一是明显提升“俱乐部”,包括内蒙古(从1.6%增加到1.9%)、重庆(从1.8%增加到2.3%)、四川(从4.0%增加到4.4%)、贵州(从1.0%增加到1.2%)与陕西(从1.8%增加到2.1%);二是基本原地踏步“俱乐部”,包括云南和广西(2.0%左右)、新疆(1.2%左右)、甘肃(1.0%左右)、青海和宁夏(0.3%左右)以及西藏(0.1%左右)。因此,解决新时代社会主要矛盾,必须继续深入推动西部大开发战略,在解决内外部不平衡方面同时发力。


区域协调发展进入新阶段要求西部大开发形成新格局。党的十八大以来,党中央先后提出京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等六大区域战略。同时,在习近平总书记分别于2018年和2019年对东北地区和中部地区提出“以新气象新担当新作为推进东北振兴”和“奋力开创中部地区崛起新局面”的重要工作部署后,“推进西部大开发形成新格局”无疑是新时代区域协调发展战略的进一步升华。因此,此次提出推进西部大开发形成新格局标志着新时代区域协调发展战略的空间布局已经基本成形。


统筹国内国际两个大局要求西部大开发形成新格局。一方面,从经济循环视角分析,逆全球化思潮正在全球崛起,尤其是新冠肺炎疫情导致全球经贸格局的解体风险正在提高。在这种背景下,重视国内大循环就必须弥补中国经济体系的短板,即薄弱地区和薄弱环节,而西部地区无疑是目前中国区域经济体系中最为薄弱的地区之一。另一方面,随着“一带一路”建设的全面推进,中国对外开放格局正在由过去单一的“向海洋开发”转为“向东开放与向西开放”的深度结合。而西部地区将是向西开放的先锋,以中欧班列为例,2019年仅重庆一市的累计班列就已经超过4500班。无论是就国际格局变化而言,还是从国内格局调整来看,西部地区的重要性都显而易见。


二、推进西部大开发形成新格局的关键


西部大开发战略促进了重庆、西安、成都3个核心城市的迅速崛起,以城市群发展为主体的格局正在形成。2000年重庆GDP占西部地区GDP的比重为10.4%,增长率为8.5%,同年全国GDP增长率为8.49%;2019年重庆GDP占西部地区GDP的比重为11.5%,增长率为6.3%,同年全国GDP增长率为6.1%。2000年成都GDP占西部地区GDP的比重为7.6%,增长率为10.8%;2019年成都GDP占西部地区GDP的比重为8.3%,增长率为7.8%。2000年西安GDP占西部地区GDP的比重为4.0%,增长率为13.1%;2019年西安GDP占西部地区GDP的比重为4.5%,增长率为7.0%。从2016年4月国务院批复《成渝城市群发展规划》到2020年1月批复《滇中城市群发展规划》,以成渝城市群为先导,西部地区9大城市群中已有6个城市群的发展规划处于实施阶段。胡焕庸线以西的人口稀少区域只有4个,即天山北坡城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群和宁夏沿黄城市群,这4个城市群的崛起对塑造新的西部地区格局具有决定性意义。


从1999—2019年西部大开发的历程、成效与突出问题的角度分析,新一轮西部大开发形成新格局的关键点在于政府与市场的关系能否理顺、区域优势互补格局能否形成、区域政策能否有效。


第一,政府与市场的关系能否理顺。一般而言,地区经济越是不发达,政府需要发挥作用的领域就越多。然而,政府发挥作用的领域越多,就越有可能干预市场机制对资源配置的决定性作用,从而导致整个地区营商环境质量低下和要素配置结构扭曲,并最终影响地区经济发展质量。从当前实际情况来看,西部地区理顺政府与市场关系将面临重大挑战。根据《2019中国城市营商环境指数评价报告》数据显示,在2019年城市营商环境排名的前50名城市中,仅有7个西部地区的城市,分别是成都、西安、重庆、贵阳、昆明、南宁和乌鲁木齐。因此,西部地区的发展如何既发挥政府的作用,又能保证市场机制对资源配置的决定性作用,将对西部大开发的成败具有决定性作用。


第二,区域优势互补格局能否形成。形成优势互补的区域发展格局是西部大开发的根本导向。这种优势互补主要体现在3个层次。首先,西部地区与其他三大区域能否优势互补。与中部地区相比,西部地区与其在承接东部地区产业转移上具有相似性;与东北地区相比,西部地区与其在资源开发型产业上具有相似性;与东部地区相比,西部地区与其在谋划战略性新兴产业上具有相似性。因此,如何实现四大区域的优势互补是首要挑战。其次,西部地区12个省(区、市)之间能否优势互补。虽然西部地区12个省(区、市)发展水平并不完全相同,但从总体来看,绝大部分省(区、市)目前仍同处工业化中期阶段,产业结构存在一定的相似性,形成省际之间优势互补的发展格局绝非易事。最后,西部地区主要大城市间能否实现优势互补。大城市对区域的引领作用已经日益凸显,区域之间的竞争越发体现为特大城市间的竞争。重庆、成都、西安、昆明、南宁等5个人口规模超过500万人的大城市将在要素吸引、产业承接、产业培育、政策争取、交通地位等方面形成激烈竞争,如何处理好这些大城市之间的关系将直接决定整个发展格局的协调程度。


第三,区域政策是否有效。区域政策是指解决问题区域面临的突出问题的调控手段。从平均增速来看,西部大开发战略取得了一定效果,20年间西部地区实际GDP年均增速为11.0%,而同期全国实际GDP年均增速为10.5%。同时,1999—2019年西部地区人均实际GDP增幅为5.8倍,而全国人均实际GDP增幅为5倍。然而,从12个省(区、市)的增长轨迹来看,西部大开发战略的目标还没有实现。相比于1999年西部地区12省(区、市)的GDP排名,只有四川、陕西、重庆、内蒙古、贵州等省(区、市)的排名出现了上升,其他7个省(区)的排名保持不变或下降,这也意味着过去20年西部大开发战略的一系列措施并没有完全发挥效果。而新一轮西部大开发的起点更高,面临的困难也更大,实现发展新格局无疑需要更好地发挥区域政策的促进作用。


三、推进西部大开发形成新格局的措施


推进西部大开发形成新格局,需要从以下3个方面着手。


第一,理清区域战略与区域政策的关系,更好地发挥区域政策的促进作用。对欠发达地区而言,区域政策的重要性不言而喻。目前由于没有很好地区分区域战略与区域政策,导致区域政策促进欠发达地区发展的效果不显著。实际上,区域战略与区域政策存在本质差异。区域战略是指国家为实现宏观目标在空间上对经济、人口、环境等方面作出的统一、有目的安排,可看作一个重点空间的蓝图性谋划。而区域政策又称区域经济政策,是政府(主要是指中央政府)干预区域经济的重要工具之一,它通过政府的集中安排,有目的地对某些类型的问题区域实行利益倾斜,以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果,促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。两者最为显著的不同在于,区域战略只是一种谋划,并不涉及具体的利益分配格局调整,具有差异属性的区域政策才是直接涉及区域利益调整的工具。未来需要完善区域管理制度基础——“四管”,即“谁管(明确区域管理机构)”“管谁(明确区域管理作用对象)”“咋管(确定合理的政策工具并规范区域规划和区域政策程序)”“管效(制定规范且明确的区域规划和区域政策的监督与评价流程)”,以提升区域政策的效应与效益。值得特别注意的是,所有贫困县即将于2020年摘帽,但这并不等于贫困落后问题不复存在。明确落后区域的划分与分级是中央政府治理西部地区的不可或缺的制度基础。


第二,促进西部地区地方政府治理能力现代化。政府与市场的关系是决定西部大开发质量的决定性因素。对西部地区而言,提升政府治理能力就是提高自身的发展竞争力。一方面,要深化对政府与市场关系的认识,明确政府的有限作用领域和界限范围,在政府政务系统中引入互联网、大数据、人工智能等多种现代信息技术,借鉴并全面推广“最多跑一次”的硬性约束条件,提高政府行为和决策的透明度和公开度。另一方面,要加速要素市场化配置体制机制改革,充分发挥市场机制配置资源的决定性作用,不断提升自身对其他地区要素、企业和产业的吸引能力,增强自身发展实力。


第三,以完全区域一体化来奠定优势互补格局形成的基础。优势互补格局形成的根本前提是完全的区域一体化。由于存在地方主体利益,地方之间往往会因为保护自身利益而无视市场对产业调整和出清发出的信号,这是导致区域重复建设和同构发展的重要原因。因此,应该坚持完全区域一体化原则,逐步推动西部地区在公共服务供给、产业政策制定、交通基础设施建设、区域经济合作等多个领域的完全一体化进程,保障各地区的区域比较优势能够在合理的市场竞争中得到充分发挥。


来源:《区域经济评论》2020年第5期