发布时间：2020-10-01
“十四五”时期，我国将进入新发展阶段。以习近平同志为核心的党中央，根据我国发展阶段、发展环境、发展条件的新变化，作出了“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的重大科学判断和战略选择。“十四五”规划的要义，在于贯彻落实加快形成“双循环”的新发展格局的战略要求。外部环境变化很重要，但是从根本上来说，加快形成新发展格局仍然是我国经济社会发展的内生要求。
制定“十四五”规划，必须把握好这个规律，主要涉及以下三个方面。
1、城市是形成新发展格局的主体和引擎。一是从存量来看，2019年，我国在城市居住半年以上的人口达到了8.5亿，已占总人口的60.6%，比欧洲50个国家的总人口还要多1亿；同时，我国城市居民人均收入是农村居民人均收入的近3倍，中等收入群体达到4亿多人，且绝大部分分布在城市。二是从增量来看，尽管在一些地方出现了“逆城市化”现象，但从整体来看，我国仍处于城市化中后期。在实现第二个百年奋斗目标的过程中，我国人口大致会以“十五五”时期的某一年为拐点，经历一个先上升、后下降的过程。这意味着在人口高峰过后，我国城市化率的提高将会在相当程度上缘于总人口的减少。考虑到这个因素，假如到2050年时城市化率达到80%，未来我国累积进城人口可能在1.65亿左右。按照城市化进程的规律，这个新增城市人口的大头将在“十四五”时期完成。同时，未来实现我国中等收入群体倍增，最主要的落脚点在城市。如果说形成“双循环”的新发展格局的战略基点是扩大内需战略，那么其战略纽带就在于要素和商品的自由流动，特别是在以国内大循环为主体的背景下推动空间一体化；而战略的主体和核心就在于城市，城市将是形成新发展格局的主体和引擎。
2、让生活驱动城市发展，加快城市从生产型城市向生活型城市转变。以城市为主体和引擎加快形成新发展格局的总抓手、总龙头是城市生活，让生活驱动城市发展。这是我国社会经济发展的内生要求，具体体现在以下三点：一是顺应社会主要矛盾转化。不同的社会主要矛盾需要不同的城市发展方式。过去，我国社会主要矛盾归根结底就是有没有供给的问题。这样，我们一般不需要关注有没有需求的问题，关心怎样把东西生产出来就够了。因此，城市工作的眼睛要向着生产事业，变建国时消费的城市为生产的城市。但是，现在社会主要矛盾转化成了供给好不好的问题。我们的工作要以人民美好生活需要为导向，努力比竞争对手更有效地满足人民的美好生活需要。因此，城市工作的眼睛要向着美好的生活事业，变生产的城市为生活的城市。正是基于此，2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出新时代城市规划建设管理以让人民生活更美好为总体目标。二是更大力度推进创新驱动发展的要求。科技创新是形成新发展格局的关键。因此，“十四五”时期要以更大力度促进创新驱动。创新驱动本质上是人才驱动，更大力度地推进创新驱动发展，必须要大力集聚人才。而众多国内外研究表明，地方品质、生活品质是影响人才流向的重要因素。人才偏好富有魅力的、生活品质高的地方。因此，要想吸引人才、留住人才、培养人才，就应该大力地提升城市的生活品质。下一步国家会进一步增强各地在人才竞争上的积极性、主动性和创造性。三是加快补足短板。根据2020年《世界城市名册》，按生产性服务进行排序，我国尽管还没有像纽约、伦敦那样的最顶级的全球城市，但已经拥有一批具有全球影响力的城市。即使扣除香港、台北、高雄等城市后，我国也已经有25个城市入围该排名的前50名，上海、北京、广州、深圳等城市更是位列第5位、第6位、第34位和第46位。然而，从生活质量的角度看，根据美世集团全球城市生活质量排名，我国上榜城市却无一进入前一百名内，天津在此方面更是相对落后。因此，要补上城市生活这个短板。
3、“1+5”让生活驱动城市。
“1”就是提升地方品质。这是核心。地方品质即空间上不可转移品的数量、种类、质量和可及性的总和，包括私人消费服务、公共服务、生态系统服务和基础设施。在一个人口和要素自由流动的世界里，人才价码是市场决定的，一个地方能否聚集人才，关键在于地方品质。另外，人才是中等收入人群的主体。因此，提升地方品质既是人才驱动发展、创新驱动发展的内在要求，也是中等收入人群不断壮大的客观需要。
“5”就是着力解决四大问题。
一是权利均等。2016年联合国通过《新城市议程》，提出共享城市的愿景、原则、行动，强调城市权利均等。针对这方面的迫切需要，“十四五”时期，应当把城市化的重点转移到农民工市民化上来，把反贫困的重点从农村逐步转移到城市上来，大力推进城市权利的均等化，确保人人共享城市。
二是存量更新。改革开放以来，我国建成区系统总体人口密度持续下降，但建成区体系内部存在着不均衡现象，主城区过密与周边城区过疏并存，城市扩张与收缩并存。这既不利于保护耕地、保护环境，也妨碍了效率的提升以及人与人之间的交流和创新。“十四五”时期，要在深度推动人口、建设用地指标在城市之间自由流动的基础上，统筹主城区及周围城区，大力推进区域城市有机疏解和更新，着力通过既有建成区系统的总体加密、结构优化，吸纳更多新增城市人口，实现城市化从“外延式发展”向“内涵式发展”的根本转变。
三是通勤便利。改革开放以来，在传统的生产型城市发展模式下，我国城市居民通勤距离和时间变长，这已经成为制约城市居民幸福感提升的突出因素。近年来，天津在通勤时间治理方面取得了显著成效。“十四五”时期，一方面要不断完善高效便捷的城市交通体系建设，特别是对于天津这样的超大城市，要加快推进“轨道上的城市”建设；另一方面要实现政府、市场机制有机结合，大力推进在生活圈意义上的职住平衡。
四是绿色智慧。为实现更高质量、更加有效、更加公平、更可持续、更加安全的发展，要把倡导“城市的生态、韧性、智慧”作为十四五时期新型城镇化的重要核心内容，推进绿色城镇化和智慧城市化，重点一要以领导力及策略、健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境为重点，大力规划建设城市个人、社区和系统在冲击下存续、适应和成长的能力，全方位增强城市韧性，让城市更加有效、更加灵活应对快速变化中的不确定性和风险；二要以能源存储、数字化变电站、分布式能源系统、电动汽车基础设施、智能交通和智能电网等为重点，大力推进城市基础设施智慧化转型，让城市更高效、更可靠且可持续地运行。
五是消除分割。城市与外部的分割包括城与城之间的分割、城乡之间的分割。一个重要的战略就是要在正确定义都市圈的基础上，实施以标准都市圈或基本都市圈为基础的都市圈化战略。标准都市圈就是一个城区与周围地区组成的、足够份额的居民可以在空间上自由组合其居住地、工作地、通勤的地域。两个以上地域相互链接的大型都市圈可以组成联合都市圈，三个以上首尾相接的大型都市圈甚至可以组成城市群。现在，从学者到实际工作者，对都市圈的理解总的来看仍比较混乱，严重影响了这方面工作的有效展开。应该正本清源，科学定义，走以标准都市圈为基础的都市圈化战略，统筹现代化城市建设与乡村振兴，建立城乡一体化房地产市场、就业市场、消费市场和公共服务市场，加快形成城乡同城的都市圈。
本文刊发于2020-09-18《天津日报》第13版。