肖金成:政策力量加码背后,西部发展还有哪些难题待解?

发布时间:2020-05-23

5月17日晚间,中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》(下称《意见》)。


这份长达万字、涵盖36条措施的指导意见,将是指导西部大开发第三个“10年”发展的纲领性文件。在政策力量“重仓”西部大开发背后,西部经济发展还有哪些难题待解,西部大开发又将会形成怎样的新格局?


搜狐城市特邀中国宏观经济研究院研究员、中国区域经济学会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成,以专业视角对《意见》加以解读。肖金成从事区域经济研究多年,见解深刻,曾被评为“中国十大国土经济人物”。


搜狐城市:自1999年9月正式提出后,西部大开发战略已进入第三个十年,回顾过往历程,您如何评价西部大开发战略的实施效果,又有哪些经验教训值得总结?


肖金成:西部大开发战略实施以来,西部地区取得的成就中,最值得称道的是基础设施建设、生态环境建设、基本公共服务供给。


2000-2016年,西部地区全社会固定资产投资额年均增速高达22.5%,比全国平均水平高出2.5个百分点。西气东输、西电东送、高速铁路、支线机场、干线公路相继开工建设。西部大开发战略的实施,基本改变了西部地区基础设施薄弱的状况。


西部地区生态脆弱,西北干旱,西南耕地稀缺。起初,人们对西部大开发疑虑颇多,认为搞不好就是“西部大开挖”,到处上工程搞建设,但退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈的实施,起到了生态保护的效果。国家对退耕农户予以经济补偿,南方地区每亩补偿300斤粮食,北方地区每亩补偿200斤粮食,另外还有50元种苗费,开始决定补偿5年,后来补偿年限不断延长,并把补偿的粮食折合成现金,农民经济收入提高的同时,西北地区植被覆盖率提高,生态明显改善。


过去西部地区财政困难,学校破旧,当时云南副省长曾在一个座谈会上表示,云南地区小学校舍危房很多,别说地震,下场雨我们都担心会不会倒掉。西部大开发战略实施之后,校舍改建、推行寄宿制、免交学杂费、伙食补贴,西部地区的就学条件获得明显改善。


但与此同时,我们也应看到,西部地区依赖投资拉动经济增长的状况短期内难以改变,西部地区仍是我国各种矛盾交织,多方面问题突出的地区。


原先的想法是西部通过改善基础设施尤其是交通基础设施,希望东部企业、外国企业到西部投资。但由于投资环境没有根本改善,缺乏配套条件,招商引资的效果并没有想象得那么好。目前西部成立了很多新区、开发区,有的面积还很大。但面积越大,如果没有足够的资金投入,成为半拉子工程,不仅招不到商,还会造成资金和土地的巨大浪费。其实,开发区、新区都是产业集聚的平台,没有产业的集聚,靠楼宇经济,靠规模宏大的中央商务区,甚至把政府、学校搬过去,借以哄抬人气,都难以取得很好的效果。


西部大开发一开始,我就建议在西部设立一到两家经济特区,第一个十年,我发表了一篇文章,题目为寻找西部的深圳与浦东,就是建议在西部选择一到两个点,由国家负责规划、建设和招商引资,只要有几个地方能够崛起,那对西部的带动示范作用就会非常明显。而期待遍地开花,齐头并进,每个县、每个乡镇都能在西部大开发中,很快见到成效,实际上这是不可能的。


搜狐城市:在您看来,此次中央强调推进西部大开发形成新格局,对比此前战略,新格局“新”在哪儿?




肖金成:新格局主要体现在三个方面。第一,摒弃了以往“齐头并进、遍地开花”的模式,注重城市集聚效应,强调城市群、区域性中心城市的建设。


第二,新格局加大了西部开放的力度,强调构建内陆多层次开放平台,鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市,强化开放大通道建设,加快沿边地区的开放发展,发展高水平开放型经济。


第三,新格局更加注重生态环境保护,强调按照全国主体功能区建设要求,保障好长江、黄河上游生态安全,保护好冰川、湿地等生态资源,并且将大力推进青海三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、京津风沙源治理等。此外,新格局还要求落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务,推动西部地区绿色产业加快发展。


搜狐城市:学界有观点认为,西部欠发达地区由于地理空间格局的不经济性,GDP规模受制于自然地理条件,在您看来,西部地区的GDP规模是否存在天花板,对比东部地区,其发展目标是否应从追求GDP规模转变为提升人均GDP等经济指标?


肖金成:某种程度上,学界很多人持这种观点,但我认为具体问题应该具体分析,比如发展面向欧美市场的外向型产业,东部沿海基于区位条件、港口优势,成本更低,效率更高,但整个西部地区国土面积接近700万平方公里,人口数量超过3亿,意味着西部地区拥有丰富的劳动力资源,也意味着西部是一个大市场。我不赞同把整个西部当作一个同质性的生态脆弱的欠发达区域。


例如西部的成渝地区,水资源、土地资源丰富,生态环境宜人,并且依托长江黄金水道,在运输成本上也有优势,此外成渝地区劳动力资源丰富,市场也很大,就此而言,不能说西部地区都没有条件发展。


我们对西部的认识不能停留在“欠发达”、“生态脆弱”、“不太适合人类生存”,其实具体分析而言,成渝、关中平原、滇中、北部湾、新疆伊犁等地区发展潜力很大。


搜狐城市:回到最新政策本身,此次《意见》提出“新增建设用地指标将进一步向西部地区倾斜”,但有学者认为,在欠发达地区大量兴建背离比较优势的产业园和基础设施,投资回报不高,导致政府债务高企,而投资回报较高的沿海地区,却因土地供应受限,导致生产成本上升,削弱了经济竞争力,对于这种“资源的空间错配”,您怎么看?


肖金成:这是基于经济学成本效益分析提出的观点,但在深入了解地方实际情况后,你会形成更为准确的认知。


实际上,东部地区并不是建设用地指标短缺,而是可利用土地短缺。土地短缺到什么程度?目前,东部地区的耕地、生态用地已被开发区、工业园区、房地产小区大量占用,由此引发的生态环境恶化值得警惕。人类生存需要良好的环境,保留一定的农地、林地,是生态环境的需要。如果不加控制,沿海地区的大部分土地将变成建设用地,从南到北成为一块“水泥板”,那人还能在这里生存吗?


而西部地区的土地比较广阔,但涉及到永久基本农田制度,即被划定的基本农田不能改变用途。过去,西部很多地方在划定基本农田时,有多少划多少,导致目前西部很多城市因建设用地指标短缺,产业发展、城市建设受到严重制约。而一旦增加建设用地指标,西部地区的用地结构就会发生变化,农地就能变成建设用地,西部地区发展第二产业也就有了基本条件。


搜狐城市:《意见》提出“鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市”,在经济总量上,2019年西安GDP不及成渝的一半,在建设国际门户枢纽城市方面,您认为西安能拼得过重庆和成都吗?


肖金成:从区域关系上看,城市之间的距离如果超过200公里,那就不具有竞争关系。西安距离重庆和成都都在600公里以上,成都和重庆两者也距离300公里左右,因此三个城市不具有竞争关系,也是不可比的。在这种思路下,西安、成都、重庆作为西部地区最具开放度、影响力、引领性的现代都市,将会在各自的辐射范围内发挥重大作用。


西安的辐射范围是西北地区,西安对西北地区的作用是不可替代的。例如,新疆虽然面积广阔,但人口只有两千多万,市场规模和劳动力有限,而西安作为西北地区高校数量最多、人才储备最充足的城市,则可以为新疆的创新建设,提供科技人才,发挥西北地区的依托和后盾作用。而重庆和成都的影响范围则是西南地区,因为秦岭和祁连山等地理因素的阻隔,重庆和成都对西北地区的影响有限。


将来,成渝城市群将会通过孟中印缅经济走廊面向南亚和东南亚开放,西北地区则向中亚和欧洲方向开放,两个地区的作用方向不一样。所以,这三个城市没有比较的必要,它们各有各的影响区域和作用范围。当然,重庆和成都可以通过专列将商品销售到欧洲,西南和西北的经济联系也将增强,但没有必要比大小。


搜狐城市:除了区域性中心城市外,《意见》提出“加大资源枯竭等特殊类型地区振兴发展的支持力度”,对于西部资源枯竭型地区而言,它们最需要的政策支持是什么?从区域整体发展而言,资源枯竭型地区是否应该“瘦身强体”, 做大做强中心城市?


肖金成:我对资源型城市做过研究,面对资源枯竭的资源型城市,其生存之道,在我看来,主要有三个方向。


第一,区位条件较好、交通比较便捷、腹地比较大的资源枯竭型城市,应支持它完善城市功能,发展成为区域性中心城市。例如,位于甘肃中部的白银被称为“铜城”,它就可以通过完善城市功能,发展制造业,延伸产业链,从而带动区域的发展。


第二,那些邻近大都市的资源枯竭型城市,例如重庆万盛区,可以找准方向,发展为大都市的功能区,也就是承担都市的某种特定功能,发展特定的产业。


第三,以贵州万山为代表的资源枯竭型城市,区位条件一般,难以承接大都市的经济辐射,则可以在自然资源优势消失的情况下,转变思路,搬迁到附近中心城市或到其他地区开发新的矿区,也可以依托老矿区发展特色旅游业,打造以工业文明为旅游主题的特色小镇。因此,就资源枯竭型城市的发展而言,应该根据具体情况,制定不同的发展战略。


搜狐城市:西部地区经济增长依赖投资驱动明显,由此造成地方政府债务风险加大。从地方政府债务余额与GDP比值来看,2017年超过30%的共有7个省份,其中5个为西部省份,贵州、云南分列前2名,您认为西部发展和债务风险两者该如何平衡?


肖金成:其实,西部地区的重大基础设施建设,都是由国家出资建设的,并不需要地方提供配套资金。因为,西部地区本身财政基础比较薄弱,若提供配套资金,那么很多项目就无法进行,并且当地的公共服务也会因财力薄弱而受影响。


其次,金融机构尤其是政策性金融机构,对西部地区投资很大,但这些投资大多是直接面向企业的,虽大部分是国有企业,但实质上它与政府的性质不同。的确,近年来云贵地区大力加强基础设施建设,修路、架桥、建高铁。这些项目除了政府出资外,也通过城投公司大量向银行借款,但从某种程度上讲,这种债务关系发生在银行与城投公司之间。城投公司会不断开发新项目,并且新建的基础设施也会转变为公司资产,虽然会出现无法及时还贷的情况,但只要公司和银行协调好贷款展期的问题,违约问题就不会发生,债务危机也就不会出现。


当然,我也不支持政府或者城投公司借太多资金,应该降低负债率。其次,金融机构也应对公司的效益和现金流情况进行风险评估,不能有求必应。


搜狐城市:有学者指出将资源引入地理劣势地区的区域发展政策,客观上推动区域间人均GDP差距缩小,但也伴随着资源空间配置效率下降等问题,在经济发展进入新时代的背景下,您认为如何才能在效率与平衡之间取得双赢?



肖金成:首先是要开放。西部大开发提出向西开放,目前,西部地区正从长期以来的区位末梢走向对外开放的前沿,东中西部各区域发展的战略空间将发生较大变化。对此,西部地区应围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊,着力汇聚国内外经济要素,盘活西部地区各种资源。改变区位条件,寻找动力源和新的市场。


第二是深入推进“工业化”,目前东部多数地区已进入后工业化时代的初期和工业化时代的后期,而西部绝大多数地区仍处于工业化时代的中后期,工业化仍是西部各省份的重要任务。过去西部地区依靠土地、劳动力及资源优势,承接东部产业转移时往往仅仅承接了产能,却没有承接有利于西部地区自身发展的内生动力。今后,西部地区应在承接产能的基础上,充分发挥企业等市场主体的作用,积极运用新技术新模式新业态,争取与东部沿海地区共建跨区域产业体系、共享国内外消费市场。


第三点是体制创新,让市场经济体制起决定性作用。基础设施建设、投资环境改善需要靠政府,但是产业发展,要靠企业与投资者,企业家具有洞察力,善于把握投资机会,产业发展交给企业和投资者,经济效率就会大幅度提高,政府提供服务,改善投资环境,为企业投资提供优良条件。


第四点是优化空间开发格局,促进西部高效集中发展。西部地区需要培育经济增长极,寻找发展支点,但目前最大的问题是,我们没有找到这个点,或者对这个点投入不够。假如国家在西部地区找几个点,国家进行规划建设,实行零地价、零税率,企业就有可能纷至沓来。