发布时间：2019-09-29
黄河中游黄土高原区（以下简称“黄土高原区”）受土质疏松、地形破碎、降雨集中等自然因素和陡坡开垦、过度开发等人为因素的影响，水土流失面积广、土壤侵蚀强度大，是黄河粗泥沙的主要来源地。加快推进生态建设、生态共建共保，对于改善黄土高原生态环境、减少入黄泥沙、维持黄河长治久安具有重要的现实意义。
党的十九大报告将加大生态系统保护力度作为主要任务，并强调“提升生态系统质量和稳定性”，“开展国土绿化行动，推动荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”。黄土高原区生态保护进入巩固和扩大治理成果、提升生态环境质量的关键时期。国家要继续把粗泥沙集中来源区作为水土流失治理的重中之重，加快林草植被恢复、病险淤地坝除险加固和坝系建设、保护黄河湿地、创新生态保护资金使用方式，坚持治理和修复双管齐下，经过长期不懈的努力，使区域生态环境得到根本性改善，为改善黄土高原生态环境，减少入黄泥沙，保障黄河安澜奠定坚实的基础。
（一）多措并举，把黄土高原区水土流失治理作为重中之重
在巩固前期治理成果的基础上，加快汾渭丘陵台塬水土流失综合治理，保护与建设山地水源涵养林。国家实施的退耕还林还草、重点生态保护修复治理、水土保持工程建设、中小河流治理、淤地坝治理等生态保护和建设资金向黄土高原区倾斜，提高林草植被覆盖率，持续减少水土流失面积和入黄泥沙，为实现《黄河流域综合规划（2012—2030年）》提出的到2030年黄河水沙调控和防洪减淤体系基本建成，洪水和泥沙得到有效控制的目标作出贡献。
充分发挥生态系统的自我修复能力，以黄土高原沟壑区、黄土丘陵沟壑区和土石山区等多沙粗沙区沙集中来源区为重点，实施黄河高阶台地边缘坡面及边沟生态修复治理工程，开展梯田、林草工程建设及封禁保护，在黄河二、三级台地边缘陡坡地种植生态林和经济林，拦蓄泥沙、保持水土，开展汾河流域生态修复工程建设，改善流域生态环境。完善区内水土保持生态环境监测网络，开展多沙粗沙区重点支流水土保持监测，强化预防监督和执法监督。
建议根据造林难易程度、物价、经济社会发展水平以及退耕还林预期收益，适当提高新一轮退耕还林补助标准，延长补助年限，确保真正“退得下、稳得住、不反弹”。
（二）加快病险淤地坝除险加固和坝系建设
重点推进中型以上病险淤地坝除险加固，尽早消除安全隐患。对于淤满后的淤地坝，应完善以溢洪道为主体的排洪设施建设，做好坝体陡坡防护，提高坝体植被覆盖度，保障安全运行。
在黄土高原区的粗泥沙集中来源区，继续实施以小流域为单元，以骨干坝为主体，中型、小型淤地坝配套建设的拦沙减沙体系。近期重点支持黄河小北干流和三门峡库区周边支沟道内建设淤地坝，利用区域独特的自然条件采取筑坝拦沙、放淤排沙等措施，最大限度减少入黄泥沙，减轻小浪底水库淤积及黄河下游泥沙淤积抬高河道的压力。加强对淤地坝工程设计、资金、招标、施工、质量等环节的管理，确保淤地坝如期建成和安全运行。
建议进行统筹规划，科学设计，分期实施黄土高原区淤地坝建设工程，由国家出资进行建设。可由黄河水利委员会作为投资主体，在黄土高原区选择若干片区首先开始规划设计施工。
（三）共同保护和合理开发黄河湿地
建议保护黄河湿地生态系统完整性，打破部门分割和地域限制，整合各类保护地管理机构，使日常管理、综合执法、经营监管等政出一门。将山西运城湿地省级自然保护区、陕西黄河湿地省级自然保护区升级为国家级自然保护区，并入河南黄河湿地国家级自然保护区，并将名称统一为黄土高原区湿地国家级自然保护区，完善相应管理机构和基础设施，实行统一管理，解决同一生态系统多头管理、保护效率不高等问题。根据《自然保护区管理条例》，划分为核心区、缓冲区和实验区，并采取相应的保护措施，实施湿地保护与恢复工程。
开展生态旅游是湿地保护与合理利用的有效途径，在满足黄河行洪、输水安全的前提下，依托黄河沿岸自然风光与民俗风情等旅游资源优势，挖掘天下黄河的文化内涵。与旅游公司合作，适度开发公众休闲、旅游观光、生态康养服务，塑造黄河风情旅游品牌，并完善旅游配套基础设施和公共服务。
（四）创新生态保护资金使用方式
探索以地级市为基本单元，统筹和整合来自发展改革、林业、环保、水利、农业等部门的各级各类生态建设资金，按照生态工程建设、生态管护、基本公共服务、农民增收（直接到户资金）、产业发展五类，在允许范围内加大资金捆绑使用，发挥“集中力量办大事”的优势，改变治山、治水各自为战，资金使用“碎片化”和效益偏低的问题。
(五）推进生态保护市场化改革
发挥退耕还林还草、水土保持、“三北”防护林体系建设等重大生态保护修复工程的引导作用，采取招投标方式鼓励符合条件的企业、农业合作组织等生产经营主体，采取“公司+农户”或“公司+基地+农户”的模式参与生态建设项目，促进国家生态保护项目与专业合作组织、企业等多种经济主体有效对接，撬动金融资本和社会资金投入生态建设，积极发展生态保护修复市场服务。
按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励和引导社会资本采取承包、租赁、股份合作等形式，以公司化运作的方式对荒山、荒沟、荒丘、荒滩进行综合治理。支持地方政府采取特许权经营方式，支持大企业对小流域进行生态重建和保护性开发。即政府掌控规划权，而把开发权、收益权委托有经济实力的大企业进行综合开发，投入资金对山水林田湖进行综合治理，同时发展旅游、休闲、养生、养老、特色养殖、特色农业、特色林果、特色花卉等项目，实现生态保护和经济收益相得益彰。
推进生态产品市场化改革，探索建立政府购买生态林制度，由具有资质的生态保护企业按有关标准营造与管护生态林，经验收合格后由政府购买生态产品，让权属人获得产权收益。
支持发展既有生态价值，又有经济价值的生态经济林，如核桃、大枣、毛叶山桐子、柠条等树种，发展林下经济、特色经济林生产基地，推进林业适度规模经营。
发挥政府财政资金的杠杆作用，采取投资奖励、补助、担保补贴、贷款贴息等多种方式，鼓励和引导各方面资金投入生态建设项目。
作者：肖金成、宋建军
本文原载于《中国经济时报》2019年09月27日A08版