肖金成：建设现代化区域发展体系

习近平总书记关于建立现代化区域发展体系的讲话为区域经济发展指明了方向。现代化区域发展体系以实现全国现代化为导向，以区域协调发展为总战略，统筹东中西、协调南北方，促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置；顺应小城镇、中心城市、大都市、都市圈梯次发展的趋势，构建城市群、经济带、经济区为支撑的彰显优势、各具特色、城乡一体、协调联动的区域发展体系。基于此，应着力统筹协调发展、轴带引领发展、群区耦合发展、城乡联动发展。

2018年初，习近平总书记发表重要讲话指出，要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局；要积极推动城乡区域协调发展，优化现代化经济体系的空间布局，实施好区域协调发展战略，推动京津冀协同发展和长江经济带发展，同时协调推进粤港澳大湾区发展。习近平总书记关于建立现代化区域发展体系的讲话为区域发展指明了方向。
一、统筹协调发展
统筹协调发展是指着眼于全国，统筹东中西，协调南北方，妥善处理区域之间的各种关系，坚定不移地走协调发展、共同富裕之路。其中，“统筹”的含义是党和政府切实加强对区域发展的指导，形成东中西和南北方相互促进、优势互补、共同发展的格局。“协调”的含义是要在有效发挥各区域比较优势的基础上，切实提高经济、社会、生态效益，努力使各个区域间的发展差距不断缩小而不是扩大，让各个区域的人民都能够享受到均等化的基本公共服务，并使各个区域人与自然的关系处于和谐的状态。
统筹协调发展就是在发挥市场配置资源决定性作用的基础上，通过政府的宏观指导和规划引导，进一步优化国土空间开发格局，形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，促进生产要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置。在战略思路上，坚持目标导向与问题导向相结合，进一步突出目标导向，战略与策略均要着眼于区域协调发展、经济可持续发展和实现全面现代化的宏伟目标。
统筹协调发展需要打破行政区划的藩篱，既要发挥市场的决定性作用，促进要素在区域内外部自由流动，又要发挥政府的引导和能动作用，使适合发展的地区集约高效、适合人类居住的地区宜居适度、重要生态地区山清水秀。要进一步深化户籍、土地、金融、企业等领域的改革，鼓励和支持人口向宜居地区和有就业的地区流动，减少不适宜人类居住和生态敏感地区的人口，形成人口集中与经济集聚相匹配的发展格局。要加快建立事权和支出责任相适应的制度，对来自欠发达地区的农业转移人口提高社保、医疗、教育等社会领域的统筹层次，破解限制人口流动的制度性障碍。
我们必须立足新时代、新特点、新趋势，构建区域协调发展新机制，引导要素跨区域有序流动、促进产业梯度联动发展，优化区域发展结构、构建要素有序流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域发展新格局。
二、轴带引领发展
轴带引领发展是指依托重要交通干线聚集经济要素，使其成为纵向横向经济隆起带，并发挥轴带横跨东中西、连接南北方的天然优势，提升轴带对统筹区域协调发展的能力。在轴带发展的不同阶段，应选择差异化策略。初始阶段，随着交通沿线空间可达性提高，产业和人口快速向交通线聚集，临近交通线的城市数量增加，城市规模扩大，经济带雏形初现，应支持轴带上的城市功能加强，不断聚集要素，扩大规模。随着轴带上中心城市经济实力的不断增强，经济要素沿轴带扩散，轴带上的中小城市和小城镇发展加快，经济带逐步形成。在这一阶段，应支持轴带上小城镇发展成为小城市，小城市发展成为中等城市，中等城市发展成为大城市。当集聚达到一定程度时，扩散效应逐渐发挥主导作用，经济中心以梯度扩散、等级扩散、位移扩散等方式不断向邻近地区传递产业及技术要素，带动经济带两翼地区的发展。轴带发展具有阶段性，由两点一线到多点一线，再到绵延成带，不能一蹴而就。
当前，我国交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的一级开发轴带主要有沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和京广京哈经济带。这些经济带沿主要交通干线集聚了大量人口、产业，崛起了比较密集的城市，形成了比较明显的经济隆起带。在“十一五”规划中表述为“两横两纵”，现已成为承东启西、连南贯北的“经济主骨架”。
新时期，在充分发挥上述经济带辐射带动作用外，还要立足国土空间开发的整体需求，积极培育珠江—西江经济带、沿边经济带、包头—昆明经济带、渤海湾—内蒙古—新疆经济带，推动形成“四横四纵”国土空间开发主骨架，逐步发展成为统筹东中西协调南北方的新的支撑带。
实施轴带引领战略有利于统筹东中西协调南北方；依托运输通道集聚产业和人口，有利于节约基础设施建设成本；沿主要交通线布局产业和城市，有利于在更大范围、更高层次、更广空间促进要素流动与合理配置，有利于促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调，从而为经济发展提供持久的动力。
三、群区耦合发展
群指城市群，区指经济区。城市群不是孤立的，经济区也不是孤立的。城市群是经济区之核，要在城市群辐射带动之下促进经济区的发展。
过去划分经济区，总是把同质性地区划在一起，简单地“归大堆”。实际上，经济区是分层次的，有大小之分。最小的经济区，就是小城镇和周边农村地区。农村地区支撑小城镇的发展，小城镇服务农村地区并带动农村地区的发展。一般而言，经济区是由一个中心城市与周边的城市和农村所构成，中心城市辐射带动周边地区，周边地区支撑中心城市的发展，形成合理的城镇体系，实现大中小城市、小城镇和农村协调发展。国家划分经济区，以城市群为核心，促进城市群辐射带动周边非城市群地区。通过政策与规划，突破行政分割，消除市场壁垒，促进区域合作，促进更大区域的协同发展。
所谓城市群，就是在特定区域范围内云集一定数量、不同规模、不同类型的城市，依托发达的交通条件，在特大城市的辐射带动下，形成了联系越来越密切的城市集合体。城市群中的城市规模比较大，城市数量比较多，城市比较密集，其核心城市的人口应超过300万人，像上海、北京、深圳的城市常住人口已超过1000 万人，超过500 万人的城市也有八九个。现在把行政区的人口统计为城市人口，甚至把农村居民也统计在内，是不准确的。城市规模越大，辐射半径就越大。特大城市或曰大都市，对周边地区包括城市和农村一般都能起到一定的辐射带动作用，形成辐射半径不断扩大的都市圈。一般而言，一个城市群中会有一到几个都市圈，核心城市及其都市圈的存在是城市群形成的动因。没有大城市，没有都市圈，便不可能形成城市群。
目前，我国已形成长三角、京津冀、珠三角、辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝（成渝）、关中等城市群。未来，还会形成湘东、哈长、江淮、北部湾、天山北坡等城市群。我国十大城市群GDP 总量已超过全国GDP 总量的60%，已成为经济发展的主要支柱。我国的城市群虽然数量多、规模大，但无论在结构上，还是在功能上，以及影响力、带动力上还存在诸多不足。
城市群的数量不可能很多，城市群向外扩展的速度也不可能很快。下一步，需要加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，强化城市群内部功能分工，推进城市群一体化发展，提升城市群的整体竞争力。超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，促进产业结构升级，适当疏解中心城区非核心功能，科学划定中心城区开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，并强化与周边城市的一体化发展，延伸面向腹地的产业和服务链。在城市群范围之外，应支持区域性中心城市的发展，培育加快城市发展的增长极，改变目前广泛存在的“小马拉大车”的状况，强化中心城市对周边地区的辐射带动功能。
要顺应城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边地区的辐射力和带动力。如可依托辽中南、哈长城市群，辐射吉林、辽宁、黑龙江和内蒙古东部地区，形成泛东北经济区；依托京津冀、山东半岛城市群，辐射山西、内蒙古中部地区，形成泛渤海经济区；依托长三角城市群、江淮城市群，辐射苏北、浙南、安徽北部、江西东北部地区，形成泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群与台北都市圈，辐射粤东北、赣东南和台湾南部地区，形成海峡经济区；依托珠三角城市群和北部湾城市群，辐射海南、广西和湖南南部地区，形成泛珠三角经济区；依托长江中游城市群、中原城市群、湘东城市群和南昌都市圈，辐射鄂西、湘西、豫西地区，形成中部经济区；依托关中城市群、天山北坡城市群、兰州都市圈、银川都市圈，辐射陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆南北部地区，形成西北经济区；依托川渝城市群、贵安都市圈、昆明都市圈，形成西南经济区。经济区的数量和范围可根据不同情况进行调整，但依托城市群构建经济区，才能将城市群这种形态与更大范围的区域耦合起来。
以城市群为核心推动形成主要经济区，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势，也有利于改变我国人口与产业不匹配、大都市过大、小城镇过弱、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，提高资源配置效率和经济自组织能力，促进要素跨区域流动，避免区域差距过大。
将全国划分为八大经济区的意义在于：一是作为全国性空间规划的基本单元。我国幅员广阔，客观上存在差异巨大的经济区域，按照经济区进行规划简单易行，八大经济区的空间规划加起来就是全国的空间规划，经济区就是国家级规划区。二是按照经济区制定发展战略和政策。区域发展需要战略指导与政策支持，把经济区作为区域政策的着力点，有助于发挥中央政府推动经济区发展的催化和引领作用，因此，经济区就是国家政策区。三是在经济区的范围内强化联系与区域合作。每个经济区内均有经济相对发达的城市群，与周边地区存在地缘关系，经济联系也比较密切，功能互补性较强，可以发挥城市群的辐射带动作用，也可以发挥整个经济区对城市群的支撑作用。通过建立优势互补的区域合作机制，就能够冲破行政区的藩篱，加强区域合作，继而开展国际次区域合作，使边疆经济得到快速发展，因此，经济区就是国家级区域合作区。
四、城乡联动发展
党的十九大报告提出乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2018 年，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。该意见提出，要增强城镇地区对乡村的带动能力，加快发展中小城市，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就近城镇化。要因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。要建设生态宜居的美丽乡村，发挥多重功能，提供优质产品，传承乡村文化，留住乡愁记忆，满足人民日益增长的美好生活需要。
城乡联动发展是现代化区域发展体系的重要组成部分。城镇是乡村地区的中心，乡村是城镇的重要支撑，二者不能分割，不能孤立运行。长期以来，由于城乡二元制度的存在，城乡要素的流动存在巨大障碍。改革开放之前，劳动力和人口在城乡之间不能够自由流动，改革开放后，人口虽然可以进城，但经济要素进入农村的壁垒未根本打破，阻碍了农村经济的发展，城乡差距依然很大。二元户籍制度、二元土地制度、二元社会保障制度仍像道道高墙难以逾越。通过城乡联动发展，将逐步实现城乡户籍一体化、城乡土地制度一体化、城乡社会保障一体化，直至城乡经济社会发展一体化。
推进城乡联动是实施乡村振兴战略的主要途径。只有城市带动农村，实现城乡联动，才能实现农业强、农村美、农民富等乡村振兴战略的目标。要重塑城乡关系，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能。在城镇化过程中，允许农业转移人口在就业地落户，纳入城镇社会保障体系，平等享受城镇基本公共服务。通过土地流转，增加留在农村从事农业生产的农民增加可耕地数量和收入。吸引城市资本和人才发展现代农业，培养新一代爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。使农业成为有吸引力的产业、能致富的产业、附加值比较高的产业。
要支持小城镇的发展，使之成为农村地区的经济中心、文化中心、服务中心。现在多数小城镇只是建制镇政府的所在地，只能算作农村的政治中心。从体制上看，实际上就是一个大村，仍实行农村的体制。相当多的小城镇缺乏规划和城市基础设施，城镇居民仍和农民一样，拥有自己的宅基地，宅基地上的住房不受产权保护，居民的房产也不能交易，价值难以得到实现，存在严重的资源浪费。应通过体制创新，规范发展，完善基础设施，建设成为现代化开放性宜居的小城市。
特色小镇是城乡联动发展的载体，是小城镇的特殊形态。依托特色产业，引入大企业作为战略投资者，实行政企合作，规划建设特色小镇，有利于改善城镇面貌，提高居民生活质量；有利于挖掘优势资源，发展壮大特色产业；有利于吸引周边农民就近就业居住，加快城镇化进程；有利于统筹城乡发展，促进乡村振兴。要防止特色小镇的房地产化和地方政府不考虑经济效益投资兴建“政绩工程”和“形象工程”，防止产生新的资源浪费。
随着城镇化的推进，农村人口将继续减少。这是一个必然的趋势。农村人口减少并非农村衰落。未来，一部分农村人口会就近到城镇就业居住，一部分农民会选择进入大中城市就业居住，只有一小部分农民继续从事农业并在农村居住。因此，不仅农村人口会减少，一部分农村也会消失。农村就会变成从事农业的农民的居住地和城市居民的休闲旅游地。空气新鲜、环境优美、自然生态将是其基本特征，以开放为特征的农村社区化是其发展的方向。
要通盘考虑城镇和乡村发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。要强化空间规划和村镇规划的引导约束作用。根据村庄演变规律、集聚特点和现状分布，结合农民生产生活半径，合理确定村庄布局和规模，避免随意撤并村庄搞大社区和违背农民意愿大拆大建。考虑乡村风貌整体特色，注重农房单体个性设计，建设立足乡土社会、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的农村，避免千村一面，更要防止乡村景观城市化。

作者：肖金成
本文原载于《宏观经济管理》2019年03期